第1章 緒論

1.1 研究背景及問題的提出

1.1.1 研究背景

（1）人口老齡化

我國自1999年進入老齡化社會以來，隨著社會經濟結構的轉型和變遷，人口老齡化進程也在不斷加快。2020年第七次全國人口普查數據顯示，與2010年第六次全國人口普查相比，15~59歲人口的比重下降6.79個百分點，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點，65歲及以上人口的比重上升4.63個百分點。根據《2021年度國家老齡事業發展公報》，截至2021年末，全國60周歲及以上老年人口26736萬人，占總人口的18.9%；全國65周歲及以上老年人口20056萬人，占總人口的14.2%。全國65周歲及以上老年人口撫養比為20.8%。據預測，“十四五”到“十六五”期間，我國的老齡化程度將超過25%，到2050年老齡化程度或達到34%，屆時老年人口規模將超過4.7億人(1)。雖然在理論上我國不是老齡化程度最高的國家，但已經呈現出老年人口絕對數量大、老齡化速度快、老齡化程度東高西低等特點。需要注意的是，與發達國家相比我國進入老齡化的經濟背景是不同的。發達國家的老齡化發生在經濟發展水平相對較高后，而我國的老齡化發生在生產力水平較低、地區發展不平衡、貧富差異較大的背景之下，屬于“未富先老”，這對于我國經濟及社會保障事業的發展而言無疑是巨大的挑戰。

人口老齡化對社會經濟產生的負面影響主要體現在以下三方面。

一是老齡人口的增加導致公共醫療、健康保障和養老保險支出的增加，進一步增大政府財政支出壓力。在一般公共服務支出方面，2022年，全國社會保障和就業支出36603億元，比上年增長8.1%；衛生健康支出22542億元，比上年增長17.8%。在社會保險基金支出方面，全國社會保險基金預算支出91453.11億元，比上年增長5.5%。

二是從勞動力市場中退出的老齡人口增加，使年輕一代人口的代際贍養壓力增大，老齡化的加速加劇了我國“人口紅利”的衰減。2010年以來，我國老年人口撫養比逐年上升，撫養比從2020年的19.7%上升到了2021年的20.8%，這意味著勞動人口所承擔的老年撫養壓力越來越大。在生產領域中，人口老齡化直接導致老年人口增加幅度高于適齡勞動人口增加幅度、勞動力資源減少和勞動人口年齡結構老化，嚴重影響勞動生產的質和量。

三是計劃生育政策的實施在一定程度上導致人口老齡化加速和“未富先老”局面的形成，城市獨生子女家庭多呈現出“四二一”的家庭結構模式。子女養老壓力與日俱增，空巢老人的比例也不斷攀升。與此同時，人口老齡化使老年人口成為一個日益龐大的消費群體，其在物質和精神文化層面的需求急速擴大，對老齡服務事業的發展和政府面對老齡化危機的處理能力提出了更多、更高的要求。

然而，我國的養老服務依然面臨著窘境：一方面，隨著人口老齡化程度加劇，政府不可能完全承擔老年群體的養老責任；另一方面，我國養老保險體系、養老服務體系建設尚不完善，社會化養老服務在理論體系構建和實踐方面都尚顯滯后，使得老年人口日益增長的物質和精神文化需求與老齡事業發展滯后的矛盾日益突出。因此，作為推動國民經濟發展和維持社會穩定的養老產業，亟待在困境與機遇并存的局面中尋求新的發展契機。

（2）傳統養老方式的變革

中國的養老方式由經濟社會發展水平所決定。在社會生產力水平較低時期，人們秉持著“養兒防老，多子多福”的養老觀念。長期以來，我國的養老重心在于家庭和國家，但由于社會經濟變革過程中的諸多限制因素，傳統的養老方式已經不能很好地延續下去。養老方式的變革隨著社會經濟轉型而進行，是一個動態的過程，與社會經濟發展的各方面有著不可割裂的聯系。

我國傳統養老方式的變革主要受到以下兩方面的影響：第一，經濟和社會體制的變化。改革開放以來，我國所經歷的深化企業改革、政府改革和城鎮化進程，都直接影響著家庭與社會的養老承受能力。特別是城鎮化導致城鄉人口流動加速，子女進城務工后留守老年人的養老問題也日漸突出。第二，人口規模和家庭結構的變革。面對快速的工作和生活節奏，子女與老人共同生活的概率逐漸下降，家庭成員承擔養老責任的壓力越來越大。在家庭規模縮小的同時，人們的生育意愿也在逐漸下降，現代醫療技術的發展更是直接降低了死亡率，因此社會人口結構呈出生率低、死亡率低的特點。家庭養老的基礎被現實環境削弱，使得我國的養老方式必然從傳統的家庭養老過渡到社會養老，由個人、社會、政府和國家共同分擔養老責任。

（3）社會化養老意識的覺醒

我國進入老齡化社會以來，養老問題已成為影響社會經濟發展的重要因素。傳統養老方式的變革讓政府意識到養老必須由個人、家庭、社會和政府共同發力，走社會化發展道路。早在2000年，民政部等部門就聯合頒布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，使“社會化”成為應對人口老齡化的主要武器，同時也明確了我國養老服務事業的發展方向。2006年，全國老齡委辦公室和發展改革委等部門聯合頒布《關于加快發展養老服務業的意見》，“養老服務業”作為專有名詞被首次提出。2010年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出“積極應對人口老齡化，注重發揮家庭和社區功能，優先發展社會養老服務，培育壯大老齡服務事業和產業”。至此，養老服務的社會化與產業化發展上升至國家戰略層面，進入實質性推廣與發展階段。自2010年起，我國各地政府開始全面響應“9073”工程的建設，力爭在2020年達到讓90%的老年人能夠在社會化養老服務中安享晚年，7%的老年人通過政府購買服務的方式實現養老，3%的老年人在養老機構中集中養老的目標。在此服務體系設計中，城市地區無疑是發展的重點區域，由于需求的旺盛與多元，傳統的家庭養老模式在城市中表現得難以為繼。同時，城市地區有著較為發達的醫療技術和資源，也為社會化養老體系的發展提供了強大的產業基礎。2017年，《“十三五”衛生與健康規劃》提出要“深入開展醫養結合試點，建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，建立養老機構內設醫療機構與合作醫院間雙向轉診綠色通道，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化服務”，同時，“統籌醫療衛生與養老服務資源，創新健康養老服務模式，建立健全醫療機構與養老機構之間的業務協作機制。鼓勵二級以上綜合性醫院與養老機構開展對口支援、合作共建，推動醫養結合機制的發展與完善”。同年，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》進一步明確要大力發展社區養老，加強社區養老服務設施的建設。依托社區養老場地，構建社區公共服務綜合信息平臺。同時，逐步開展“互聯網+”養老工程，支持社區、養老服務機構、社會組織和企業利用物聯網、移動互聯網和云計算、大數據等信息技術，開發應用智能終端和居家社區養老服務智慧平臺、信息系統、APP應用、微信公眾號等，重點拓展遠程提醒和控制、自動報警和處置、動態監測和記錄等功能，規范數據接口，建設虛擬養老院。2021年，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》進一步明確，要支持物業企業發揮貼近住戶的優勢，與社區養老服務機構合作提供居家養老服務。在鄉鎮（街道）層面，建設具備全日托養、日間照料、上門服務、供需對接、資源統籌等功能的區域養老服務中心。到2025年，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建有率達到60%，與社區養老服務機構功能互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈。可見我國社區養老服務的發展不僅關系到民政部門，也受到了醫療衛生、信息科技等多部門的高度重視。

（4）國外社區養老發展的成功經驗

老齡化帶來的社會問題已成為擺在中國乃至世界各國面前的難題。基于社區發展開展社區養老服務，是全球許多國家在解決養老問題中總結出來的經驗。美國歷經長達幾世紀的探索，從最早的凱斯利養老社區（Kearsley Retirement Community）發展到目前居家養老、退休社區養老及專業機構護理養老等多元方式共存的養老格局(2)。隨著美國老齡人口的增長，自然形成退休社區（Naturally Occurring Retirement Community，NORC社區）已逐漸成為美國社區養老的主流，并且有向大城市和中心城市發展的趨勢。這種不是專門為老年人設立的社區（類似于機構養老）反而受到了老年人的青睞。NORC社區在發展中將社會網絡、伙伴關系和老年人的主觀能動性結合起來，取得了非常大的成功，值得我國探索和學習。歐洲國家中，英國的社區養老一直走在世界前列。英國的社區養老有非常完整的照護內容和體系，其服務種類繁多，參與供給的主體也實現了多元化和多層次化。英國社區養老不僅體現了政府作為引路人的作用，還充分調動了社會各主體參與的積極性。各類社會組織、志愿者和企業各司其職，分工明確。更值得一提的是，英國社區養老在鼓勵公眾的參與方面真正做到了從源頭下功夫。政府鼓勵青少年參與社區養老服務，并將社區服務與學校課程掛鉤(3)。同中國一樣，位于亞洲的日本和新加坡兩國，在繁重的養老壓力下也開展了社區養老的模式來緩解人口和經濟壓力。日本的社區養老服務建立在強大且完善的法律制度支持之下，1963年日本頒布了《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》《介戶保險法》《社會福利士及看護福利士法》《福利人才確保法》等法律文件和規范，不僅為社區養老服務的運營細節等方面提供了保障，也從制度上落實了對社區養老人才的培育和鼓勵。日本雖地域狹小、資源匱乏，但在社區養老的發展過程中實施了以政府為主，民間組織、企業、志愿者組織及家庭主婦共同參與的布局(4)。這些由不同參與者提供的服務類型豐富多樣，不僅促進了市場競爭機制的良性運行、彌補了政府供給的不足，也對老年護理人才機制的完善發揮了重要作用。新加坡受儒家思想的影響，堅持以家庭為中心的社區養老模式，其成功經驗體現在對社區建設的重視和法律政策的保障上。新加坡的社區服務分類非常明確，有行政事務類、社會福利服務類和商業服務類(5)，從生活各方面滿足老年人的需求。同時，在社區的規劃建設中，專門留出架空層給社區老年中心、社區醫院、教育中心等。此外，每個社區的交通設施和殘疾人設施都非常便利。新加坡政府在1994年出臺了一系列保障老年人權益的法律，例如《奉養父母法》《老人院法令》等，在法律執行上建立了嚴格的標準和考核制度。其中，最著名的中央公積金賬戶制度對年輕人實施了強制儲蓄的計劃，激發了年輕人對養老保障的憂患意識，在一定程度上緩解了國家的養老難題(6)。

這些國外社區養老的成功案例和經驗，對我國社區養老發展道路的探索有著非常寶貴的借鑒意義，尤其是在政府主導、多元主體參與的發展模式下，使他國經驗的本土化實現具有非常大的可能性。