第一編　總論

第一章　各國(guó)管理財(cái)政的原則之變遷與中國(guó)的管理情形

考察從前歐美各國(guó)，在財(cái)政紊亂的時(shí)候，其管理原則，大概有三。

第一為分散主義。國(guó)家所有款項(xiàng)收支，都是分散于各部局與各地方，沒(méi)有統(tǒng)一的組織與隸屬的關(guān)系，各部局不惟自有收入，且可自由支出，各地方征解款項(xiàng)，中間須經(jīng)過(guò)幾次經(jīng)手人員的侵蝕浮報(bào)，才能達(dá)到，人民所繳納的租稅雖多，而中央實(shí)際上收入，不及十分之一，余都?xì)w于中飽，所謂財(cái)政最高機(jī)關(guān)，徒有監(jiān)督的名義，而無(wú)審核的實(shí)權(quán)，故財(cái)政官吏的貪污行為，所在皆是，無(wú)從查究。

第二為聚斂主義。其時(shí)政府當(dāng)局，把財(cái)政與經(jīng)濟(jì)，國(guó)家與人民，概分而為二，不知國(guó)民繁榮程度的消長(zhǎng)，與國(guó)家收入分量的增減，有連帶的關(guān)系。財(cái)政人員，惟努力于國(guó)庫(kù)收入的加多，而漠視國(guó)民經(jīng)濟(jì)的利益，且以國(guó)民經(jīng)濟(jì)供財(cái)政上的犧牲，剝削民財(cái)，無(wú)所不至，侵害稅本，概不計(jì)及。其結(jié)果，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因之破滅。公共財(cái)政，亦隨之同歸于盡，如羅馬埃及，均以此而亡其國(guó)。

第三為秘密主義。政府所有收入若干，支出若干，用途為何，從無(wú)公報(bào)發(fā)表，一般民眾，只有納稅的義務(wù)，而無(wú)過(guò)問(wèn)的權(quán)利。其款項(xiàng)收支，事前既無(wú)審核，事后又無(wú)檢查，故財(cái)政官吏，自然流于不負(fù)責(zé)任的地位，而敢于舞弊營(yíng)私。

各國(guó)當(dāng)此時(shí)代，苛征雜稅，布滿全國(guó)，財(cái)政紊亂，達(dá)于極點(diǎn)，于是民怨沸騰，革命紛起。英國(guó)革命，樹(shù)立議會(huì)政治，政府征收租稅，與發(fā)行公債，要經(jīng)議會(huì)承諾，政府預(yù)算案，要經(jīng)議會(huì)審核通過(guò)，才能夠公布實(shí)行。法國(guó)革命，廢除特權(quán)階級(jí)的免稅制度，確立租稅平等原則，解放工商業(yè)一切束縛，實(shí)現(xiàn)自由營(yíng)業(yè)主義。英法革命成功以后，風(fēng)靡全歐，群起效法，莫不銳意改革財(cái)政，變更從前的管理原則。到了現(xiàn)在，改革上的進(jìn)步，一日千里，今其管理財(cái)政原則，完全與從前相反。

第一為統(tǒng)一集中主義。全國(guó)財(cái)政概歸中央財(cái)政最高機(jī)關(guān)管理，所有收支款項(xiàng)，都由國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)，無(wú)論何部局，不得自由收入，也不能自由支出。就是地方獨(dú)立的財(cái)政機(jī)關(guān)，一切收支，統(tǒng)須中央政府規(guī)定，有嚴(yán)重的監(jiān)督與制限，不許任意變更。至于特別會(huì)計(jì)制度，有妨礙統(tǒng)一的組織，都是務(wù)求設(shè)法減少。于是財(cái)政系統(tǒng)不至紊亂，財(cái)政責(zé)任，極為分明，因而財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)，可得完全實(shí)行其職務(wù)，這是其整理財(cái)政的首先辦法。

第二為民益尊重主義。要增加經(jīng)費(fèi)，先要培養(yǎng)財(cái)源，才能夠永久維持下去，故財(cái)政不徒計(jì)算國(guó)庫(kù)收入的增加，須以尊重人民利益為其最大目的，除憲法上予以保障外，并注意收支的利用及影響。在歐洲大戰(zhàn)前，各國(guó)財(cái)政，尚不免為資本家所利用，如收入偏于消費(fèi)稅，加重下層階級(jí)的負(fù)擔(dān)，支出注重企業(yè)保護(hù)費(fèi)，使物價(jià)騰貴，有損害國(guó)民全體的利益。現(xiàn)在都從事改革，收入惟在矯正國(guó)民財(cái)產(chǎn)分配上的不平等，使租稅社會(huì)化。支出惟圖增多文化費(fèi)與產(chǎn)業(yè)助長(zhǎng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)生產(chǎn)說(shuō)。其結(jié)果，國(guó)民經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，而財(cái)政基礎(chǔ)，也同時(shí)日益鞏固。

第三為公開(kāi)主義。各國(guó)近來(lái)一方面社會(huì)上的輿論機(jī)關(guān)，漸臻完備，政府所有收支，概行登報(bào)發(fā)表，使為公開(kāi)的討論與批評(píng)。一方面人民參政的議會(huì)制度，日益發(fā)達(dá)，其重要責(zé)任，惟在監(jiān)督財(cái)政，對(duì)于政府所提出的預(yù)算案與決算案，須經(jīng)嚴(yán)密的審核檢查，然后予以通過(guò)公布。故一般民眾，莫不了解財(cái)政上的實(shí)在情形。因而提高政府的財(cái)政信用，并助長(zhǎng)人民納稅義務(wù)的觀念，故逃稅弊害，自然為之減少，而政府稅收，也自然為之增加。這是近代各文明國(guó)家，變更從前的管理原則，使政治修明，國(guó)家強(qiáng)盛，人民與政府，合為一體，不致再發(fā)生激烈的反抗運(yùn)動(dòng)，都由于此。

我國(guó)現(xiàn)在財(cái)政管理情形則如何。自秦以來(lái)，廢封建而為郡縣，各為統(tǒng)一國(guó)家，其實(shí)政治組織，依然未改。如租稅征收權(quán)，中央政府委任各省，省政府委任各縣。省以定額解送于中央，縣以定額解送于省，所有剩余，則歸自己消費(fèi)，中央對(duì)于各省，省對(duì)于各縣，除解送定額以外，究竟實(shí)際收入若干，支出若干，無(wú)法查悉，并無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。各地方征收人員，關(guān)于征收期限與貨幣換算率，可以自由決定，每每上下其手以飽私囊。就是現(xiàn)在的中央各部會(huì)，類多自由收入，自由支出，如司法部的訴訟費(fèi)，教育部的學(xué)費(fèi)，財(cái)政部的造幣余利，實(shí)業(yè)部的礦區(qū)稅與登錄稅，建設(shè)委員會(huì)的公營(yíng)企業(yè)收入，都與國(guó)庫(kù)毫無(wú)關(guān)系。而關(guān)務(wù)署，鹽務(wù)署，與煙酒稅處等，為中央特殊財(cái)務(wù)行政官?gòu)d，與賦稅司獨(dú)立，各省分設(shè)此項(xiàng)機(jī)關(guān)，各管其收支，與地方財(cái)政最高機(jī)關(guān)，也是毫無(wú)關(guān)系。人私其財(cái)，政于何有，支離破碎，不可名狀，此為極端的分散主義。

我國(guó)歷來(lái)是消極政治，以無(wú)為而化，刑期無(wú)刑，為政治上最高的美名，即號(hào)稱財(cái)政，也無(wú)所謂政，與人民的實(shí)際生活，毫不相干，人民除納租稅以外，與政府沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系。政府并不知什么是人民的利益，什么是尊重人民的利益，但因歷史上以租稅的輕重，卜政治的善惡，故當(dāng)開(kāi)創(chuàng)時(shí)候，為收攬人心起見(jiàn)，常常輕減賦役，如滿清入關(guān)時(shí)，將明末所加苛稅，概行免除，并諭后世永不加賦，其目的是想消滅漢族的反滿運(yùn)動(dòng)，非有意尊重人民的利益。降及末年，入不敷出，遂起臨時(shí)捐與附加稅，責(zé)成各地方輸解，人民有無(wú)這種負(fù)擔(dān)力，并不過(guò)問(wèn)。以收入而論，田賦厘金，為其大宗，田賦則假手于胥吏，厘金則操縱于簽丁，對(duì)于納稅人民，勒索留難，無(wú)所不至。以支出而論，盡濫用于軍政消費(fèi)，沒(méi)有絲毫投于生產(chǎn)事業(yè)，使人民沾染利益。民國(guó)以來(lái)，軍閥掌政，其財(cái)政方針，變本加厲，只知擴(kuò)張軍額，以為搶奪地盤(pán)的工具。到了財(cái)政困乏，其惟一無(wú)二的手段，就在搾取民財(cái)，或則苛捐雜稅，預(yù)征錢(qián)糧，為直接的搾取，或則亂發(fā)紙幣，濫鑄銅元，為間接的搾取，甚至公開(kāi)賭博，販賣鴉片，為變態(tài)的搾取，此為極端的聚斂主義。

自孔子民可使由不可使知的政治學(xué)說(shuō)一出，歷代帝王，奉為金科玉律。一切政治，諱莫如深，而于財(cái)政尤甚。租稅以田賦為主，全國(guó)土地，皆天子私有，予取予求，莫敢予違。收支由政府任意支配，無(wú)法律的規(guī)定，也無(wú)公布的必要，沿襲既久，成為傳統(tǒng)政策，朝廷雖更，內(nèi)容不易。其在收入，省縣惟以定額解送，余皆化為私有，上下相朦，視為固然。至于支出，前清時(shí)代，省對(duì)于中央，有所謂奏銷，縣對(duì)于省，有所謂銷算，概系虛偽報(bào)告。末年雖有預(yù)算制度，不過(guò)搜集這種報(bào)告編成，純?yōu)榧芸盏臄?shù)目字。民國(guó)以來(lái)預(yù)算，都是照此數(shù)目，意為增減，事前無(wú)詳細(xì)的審核，事后無(wú)嚴(yán)密的檢查，與各文明國(guó)的預(yù)算制度，完全不同。既沒(méi)有預(yù)算，決算更無(wú)由說(shuō)起。且這種預(yù)算制度，系采用純預(yù)算主義，全部實(shí)在收入幾何，費(fèi)用多少，不能查悉。納稅者究歸何人負(fù)擔(dān)，無(wú)從測(cè)定。雖有會(huì)計(jì)法頒布，至今不見(jiàn)實(shí)施，雖設(shè)立審計(jì)部的監(jiān)督機(jī)關(guān)，至今徒有其名。自國(guó)省議會(huì)解散以后，人民沒(méi)有參政的機(jī)會(huì)，對(duì)于國(guó)家財(cái)政，不惟無(wú)權(quán)審核，且無(wú)法過(guò)問(wèn)，此為極端的秘密主義。

我國(guó)財(cái)政歷史，既是如此，革命以來(lái)，僅僅改換一個(gè)民國(guó)招牌，其管理財(cái)政的原則，古今一貫。承前清困乏之后，政府無(wú)以為計(jì)，除借債彌補(bǔ)外，別無(wú)方法。因而更引進(jìn)列強(qiáng)的利權(quán)爭(zhēng)奪，經(jīng)濟(jì)侵略，國(guó)家坐是積弱不振，尚不急圖整理，實(shí)無(wú)以救危亡。考察現(xiàn)在財(cái)政上最大的弊害，就是省縣各自為政，今設(shè)法整理，決不是枝枝節(jié)節(jié)所能奏效，必須通盤(pán)籌劃，為整個(gè)的進(jìn)行，故非先將全國(guó)財(cái)政完全統(tǒng)一，實(shí)行中央集權(quán)主義，無(wú)從著手。但吾所謂中央集權(quán)者，并非袁世凱時(shí)代的中央搶錢(qián)主義，所有大宗款項(xiàng)，都攫歸中央收入，置地方死活于不顧，為一種強(qiáng)干弱枝的辦法，不過(guò)是實(shí)行國(guó)家財(cái)政的管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，使亂七八糟的現(xiàn)象，變?yōu)橛邢到y(tǒng)的組織，漸入軌道。至于款項(xiàng)分配，須中央與地方視為一體，統(tǒng)籌兼顧，不使有所偏枯，這是著手整理的第一步辦法。

近數(shù)十年來(lái)，軍閥官僚，交相為政，徒事搜括，毫無(wú)建設(shè)，加以戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪，土匪燒殺，使商業(yè)衰頹，農(nóng)工凋弊，達(dá)于極點(diǎn)。財(cái)政以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)，全部破產(chǎn)，稅收自然短絀，民窮國(guó)亦窮，皮之不存，毛將安附。故今日財(cái)政，空言整理公債與改良稅制，所謂頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的財(cái)政政策，實(shí)在毫無(wú)益處。非抱定尊重民益主義，切實(shí)保護(hù)稅本，培養(yǎng)財(cái)源，不足以言根本上的整理。

政府非人民擁護(hù)，自然不得鞏固，人民非信用政府，也自然不會(huì)擁護(hù)。而人民信用政府的關(guān)鍵，純?yōu)樨?cái)政問(wèn)題，現(xiàn)在政府財(cái)政，無(wú)論中央與地方，都是嚴(yán)守秘密，使人懷疑，故與一般民眾，不特毫無(wú)合作的可能，且立于仇敵的地位，人民視政府人員，幾如盜賊一樣，視繳納租稅，幾如綁票贖金一樣。所有動(dòng)產(chǎn)，恐被敲詐，類多存儲(chǔ)于外國(guó)銀行，不敢從事于工商業(yè)。政府發(fā)行公債，非攤派押借，竟無(wú)人消受。人民對(duì)于政府的信用，墮落至此，又怎么能夠使其擁護(hù)。故今日財(cái)政，非實(shí)行公開(kāi)主義，不足以恢復(fù)信用，而鞏固國(guó)基。但吾所謂公開(kāi)主義者，不是所有收支數(shù)目，僅為形式上的公報(bào)發(fā)表而止，必使一般民眾有參與財(cái)政的機(jī)會(huì)，對(duì)于財(cái)政增加，有承諾權(quán)，對(duì)于財(cái)政事實(shí)，有審核權(quán)，對(duì)于財(cái)政官吏，有彈劾權(quán)，才算是財(cái)政公開(kāi)，才能夠使一般民眾信用。