第一編　總論

第一章　各國管理財政的原則之變遷與中國的管理情形

考察從前歐美各國，在財政紊亂的時候，其管理原則，大概有三。

第一為分散主義。國家所有款項收支，都是分散于各部局與各地方，沒有統一的組織與隸屬的關系，各部局不惟自有收入，且可自由支出，各地方征解款項，中間須經過幾次經手人員的侵蝕浮報，才能達到，人民所繳納的租稅雖多，而中央實際上收入，不及十分之一，余都歸于中飽，所謂財政最高機關，徒有監督的名義，而無審核的實權，故財政官吏的貪污行為，所在皆是，無從查究。

第二為聚斂主義。其時政府當局，把財政與經濟，國家與人民，概分而為二，不知國民繁榮程度的消長，與國家收入分量的增減，有連帶的關系。財政人員，惟努力于國庫收入的加多，而漠視國民經濟的利益，且以國民經濟供財政上的犧牲，剝削民財，無所不至，侵害稅本，概不計及。其結果，社會經濟因之破滅。公共財政，亦隨之同歸于盡，如羅馬埃及，均以此而亡其國。

第三為秘密主義。政府所有收入若干，支出若干，用途為何，從無公報發表，一般民眾，只有納稅的義務，而無過問的權利。其款項收支，事前既無審核，事后又無檢查，故財政官吏，自然流于不負責任的地位，而敢于舞弊營私。

各國當此時代，苛征雜稅，布滿全國，財政紊亂，達于極點，于是民怨沸騰，革命紛起。英國革命，樹立議會政治，政府征收租稅，與發行公債，要經議會承諾，政府預算案，要經議會審核通過，才能夠公布實行。法國革命，廢除特權階級的免稅制度，確立租稅平等原則，解放工商業一切束縛，實現自由營業主義。英法革命成功以后，風靡全歐，群起效法，莫不銳意改革財政，變更從前的管理原則。到了現在，改革上的進步，一日千里，今其管理財政原則，完全與從前相反。

第一為統一集中主義。全國財政概歸中央財政最高機關管理，所有收支款項，都由國庫負責，無論何部局，不得自由收入，也不能自由支出。就是地方獨立的財政機關，一切收支，統須中央政府規定，有嚴重的監督與制限，不許任意變更。至于特別會計制度，有妨礙統一的組織，都是務求設法減少。于是財政系統不至紊亂，財政責任，極為分明，因而財政監督機關，可得完全實行其職務，這是其整理財政的首先辦法。

第二為民益尊重主義。要增加經費，先要培養財源，才能夠永久維持下去，故財政不徒計算國庫收入的增加，須以尊重人民利益為其最大目的，除憲法上予以保障外，并注意收支的利用及影響。在歐洲大戰前，各國財政，尚不免為資本家所利用，如收入偏于消費稅，加重下層階級的負擔，支出注重企業保護費，使物價騰貴，有損害國民全體的利益。現在都從事改革，收入惟在矯正國民財產分配上的不平等，使租稅社會化。支出惟圖增多文化費與產業助長費，實現經費生產說。其結果，國民經濟日益發展，而財政基礎，也同時日益鞏固。

第三為公開主義。各國近來一方面社會上的輿論機關，漸臻完備，政府所有收支，概行登報發表，使為公開的討論與批評。一方面人民參政的議會制度，日益發達，其重要責任，惟在監督財政，對于政府所提出的預算案與決算案，須經嚴密的審核檢查，然后予以通過公布。故一般民眾，莫不了解財政上的實在情形。因而提高政府的財政信用，并助長人民納稅義務的觀念，故逃稅弊害，自然為之減少，而政府稅收，也自然為之增加。這是近代各文明國家，變更從前的管理原則，使政治修明，國家強盛，人民與政府，合為一體，不致再發生激烈的反抗運動，都由于此。

我國現在財政管理情形則如何。自秦以來，廢封建而為郡縣，各為統一國家，其實政治組織，依然未改。如租稅征收權，中央政府委任各省，省政府委任各縣。省以定額解送于中央，縣以定額解送于省，所有剩余，則歸自己消費，中央對于各省，省對于各縣，除解送定額以外，究竟實際收入若干，支出若干，無法查悉，并無權過問。各地方征收人員，關于征收期限與貨幣換算率，可以自由決定，每每上下其手以飽私囊。就是現在的中央各部會，類多自由收入，自由支出，如司法部的訴訟費，教育部的學費，財政部的造幣余利，實業部的礦區稅與登錄稅，建設委員會的公營企業收入，都與國庫毫無關系。而關務署，鹽務署，與煙酒稅處等，為中央特殊財務行政官廳，與賦稅司獨立，各省分設此項機關，各管其收支，與地方財政最高機關，也是毫無關系。人私其財，政于何有，支離破碎，不可名狀，此為極端的分散主義。

我國歷來是消極政治，以無為而化，刑期無刑，為政治上最高的美名，即號稱財政，也無所謂政，與人民的實際生活，毫不相干，人民除納租稅以外，與政府沒有一點關系。政府并不知什么是人民的利益，什么是尊重人民的利益，但因歷史上以租稅的輕重，卜政治的善惡，故當開創時候，為收攬人心起見，常常輕減賦役，如滿清入關時，將明末所加苛稅，概行免除，并諭后世永不加賦，其目的是想消滅漢族的反滿運動，非有意尊重人民的利益。降及末年，入不敷出，遂起臨時捐與附加稅，責成各地方輸解，人民有無這種負擔力，并不過問。以收入而論，田賦厘金，為其大宗，田賦則假手于胥吏，厘金則操縱于簽丁，對于納稅人民，勒索留難，無所不至。以支出而論，盡濫用于軍政消費，沒有絲毫投于生產事業，使人民沾染利益。民國以來，軍閥掌政，其財政方針，變本加厲，只知擴張軍額，以為搶奪地盤的工具。到了財政困乏，其惟一無二的手段，就在搾取民財，或則苛捐雜稅，預征錢糧，為直接的搾取，或則亂發紙幣，濫鑄銅元，為間接的搾取，甚至公開賭博，販賣鴉片，為變態的搾取，此為極端的聚斂主義。

自孔子民可使由不可使知的政治學說一出，歷代帝王，奉為金科玉律。一切政治，諱莫如深，而于財政尤甚。租稅以田賦為主，全國土地，皆天子私有，予取予求，莫敢予違。收支由政府任意支配，無法律的規定，也無公布的必要，沿襲既久，成為傳統政策，朝廷雖更，內容不易。其在收入，省縣惟以定額解送，余皆化為私有，上下相朦，視為固然。至于支出，前清時代，省對于中央，有所謂奏銷，縣對于省，有所謂銷算，概系虛偽報告。末年雖有預算制度，不過搜集這種報告編成，純為架空的數目字。民國以來預算，都是照此數目，意為增減，事前無詳細的審核，事后無嚴密的檢查，與各文明國的預算制度，完全不同。既沒有預算，決算更無由說起。且這種預算制度，系采用純預算主義，全部實在收入幾何，費用多少，不能查悉。納稅者究歸何人負擔，無從測定。雖有會計法頒布，至今不見實施，雖設立審計部的監督機關，至今徒有其名。自國省議會解散以后，人民沒有參政的機會，對于國家財政，不惟無權審核，且無法過問，此為極端的秘密主義。

我國財政歷史，既是如此，革命以來，僅僅改換一個民國招牌，其管理財政的原則，古今一貫。承前清困乏之后，政府無以為計，除借債彌補外，別無方法。因而更引進列強的利權爭奪，經濟侵略，國家坐是積弱不振，尚不急圖整理，實無以救危亡。考察現在財政上最大的弊害，就是省縣各自為政，今設法整理，決不是枝枝節節所能奏效，必須通盤籌劃，為整個的進行，故非先將全國財政完全統一，實行中央集權主義，無從著手。但吾所謂中央集權者，并非袁世凱時代的中央搶錢主義，所有大宗款項，都攫歸中央收入，置地方死活于不顧，為一種強干弱枝的辦法，不過是實行國家財政的管理權與監督權，使亂七八糟的現象，變為有系統的組織，漸入軌道。至于款項分配，須中央與地方視為一體，統籌兼顧，不使有所偏枯，這是著手整理的第一步辦法。

近數十年來，軍閥官僚，交相為政，徒事搜括，毫無建設，加以戰爭蹂躪，土匪燒殺，使商業衰頹，農工凋弊，達于極點。財政以經濟為基礎，社會經濟，全部破產，稅收自然短絀，民窮國亦窮，皮之不存，毛將安附。故今日財政，空言整理公債與改良稅制，所謂頭痛醫頭腳痛醫腳的財政政策，實在毫無益處。非抱定尊重民益主義，切實保護稅本，培養財源，不足以言根本上的整理。

政府非人民擁護，自然不得鞏固，人民非信用政府，也自然不會擁護。而人民信用政府的關鍵，純為財政問題，現在政府財政，無論中央與地方，都是嚴守秘密，使人懷疑，故與一般民眾，不特毫無合作的可能，且立于仇敵的地位，人民視政府人員，幾如盜賊一樣，視繳納租稅，幾如綁票贖金一樣。所有動產，恐被敲詐，類多存儲于外國銀行，不敢從事于工商業。政府發行公債，非攤派押借，竟無人消受。人民對于政府的信用，墮落至此，又怎么能夠使其擁護。故今日財政，非實行公開主義，不足以恢復信用，而鞏固國基。但吾所謂公開主義者，不是所有收支數目，僅為形式上的公報發表而止，必使一般民眾有參與財政的機會，對于財政增加，有承諾權，對于財政事實，有審核權，對于財政官吏，有彈劾權，才算是財政公開，才能夠使一般民眾信用。