四、土地要素配置的難點與困境

城市土地：用地結構性矛盾突出

工業用地：定價偏低及資源閑置

改革開放以來，在最大限度保證工業用地的供地理念下，我國對于工業用地支持力度較大，城市中不少宜居宜人的好地方都用來建設工業園區。2007年前，我國工業用地供應占國有建設用地供應面積的比重保持在40%以上，2007—2021年占比由40%以上降至25%左右，但與發達國家7%—10%的水平相比，我國城市工業用地占比仍然偏高。

對工業用地供給的明顯傾斜使得工業用地價格相對較低。從要素定價看，工業用地價格取決于三個方面：一是土地成本費用，主要包括征地補償安置和拆遷費用、前期開發成本等，二是土地區位差異造成的稀缺性及需求彈性，三是土地升值預期收益。從100個大中城市數據來看，我國工業用地溢價率常年維持在低于3%的水平，波動較小，難以反映真實供求水平。2006年出臺的《全國工業用地出讓最低價標準》，強調“市、縣人民政府出讓工業用地，確定土地使用權出讓價格時必須執行最低控制標準”，然而在實際操作中，地方政府通過稅收返還、財政獎勵、承擔基礎設施等多種途徑變相降低工業用地地價，部分地區工業用地實際成交價格甚至出現零地價或負地價現象。

由于工業用地供給偏多且價格偏低，工業用地集約利用水平較低，存在大量低效利用及閑置土地。在缺乏相應配套監管措施的情況下，一方面工業用地使用權出讓后，企業何時開工、如何使用均存在較大的不確定性，另一方面工業用地規劃容積率整體偏低，造成土地資源浪費。2018—2022年我國西部地區工業用地容積率整體低于1.2，東北地區工業用地容積率低于0.9。習近平總書記2013年底在中央城鎮化工作會議上的講話指出，“目前，城鎮工礦建設用地中，處于低效利用狀態的有五千平方公里，占全國城市建成區的百分之十一”。

影響城市工業用地配置效率的關鍵還在于目前我國缺乏有效的工業用地市場化盤活機制。一方面，當前土地退出依然由政府主導，但政府涉及的土地退出范圍較窄，限于企業倒閉、僵尸企業用地退出、產業“退二進三”、由傳統工業用地轉為新興產業用地等，大量土地使用主體缺乏市場化盤活機制。另一方面，地方政府將工業用地持有稅費定在較低水平，土地持有成本低，而土地增值預期較強，導致部分企業雖然短期土地使用需求較低，但對轉讓存量建設用地的積極性也不高。此外，存量建設用地盤活還涉及再開發、拆遷等多方利益主體，且部分地區用地平整，再開發成本甚至高于一級市場招拍掛價格，這進一步增加了存量工業用地的盤活難度。

住宅用地：供需不平衡

與對工業用地供給的傾斜不同，近年來我國城市住宅用地一直處于緊平衡的狀態，尤其是人口凈流入的大中型城市，住宅用地的供需不匹配問題突出。過去地方政府一般通過壓低工業用地價格招商引資，同時控制住宅用地供給來實現土地出讓收入最大化。2021年住宅用地供應僅占總建設用地供應的14.6%，低于美國2012年的46.9%，以及日本2016年61.3%的水平。分區域來看，超大城市住宅用地補償工業用地現象更加顯著，根據住房和城鄉建設部城市建設統計年鑒數據測算，2006—2017年，我國1000萬人口以上的超大城市城區人口增速為40.7%，工業用地供給增速為29.9%，住宅用地供給增速僅為9.5%，住宅用地供給在城市土地供給中的占比與人口流入趨勢不匹配。

受供給失衡影響，我國城市住宅用地價格波動較大。在一級市場，住宅用地通過招拍掛方式市場化定價，但一級市場定價受二級交易市場影響顯著，波動較大。一方面，受房地產市場供求影響，我國住宅用地溢價率在房地產市場熱度較高期間大幅提升，100大中城市住宅用地溢價率在2009年及2016年分別高達46%、50%。另一方面，由于房地產是重要民生領域，過去為穩定房地產市場預期，我國推出一系列穩地價、穩房價舉措，部分熱點城市采用行政手段“限房價、限地價”，管控住宅用地出讓最高溢價率，又導致價格在短期內快速降低。2016年以來，住宅用地溢價率快速下行，分城市能級看，一線城市住宅用地成交溢價率下降幅度最大，由高點的63%降至2022年4.5%的水平。

在住宅用地的流轉交易上，2010年以來，我國多次要求地方政府控制好住宅用地供應的規模、布局和節奏，提高土地供應計劃透明度，穩定市場預期。但從實際執行情況來看，各城市土地市場透明度不一，多數城市信息披露有限，隨意度較高，供應規模、布局和節奏不明確。2021年起，自然資源部明確22個重點城市要合理安排招拍掛出讓住宅用地的時序，實行“兩集中”同步公開出讓，即集中發布出讓公告、集中組織出讓活動，時間間隔和地塊數量要相對均衡，將城市可供住宅用地集中展示、出讓，提高市場信息透明度。

基礎設施公益用地：非營利性主導

《中華人民共和國土地管理法》規定，包括國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，以及法律、行政法規規定的其他用地，以劃撥方式取得。即在國家發改委完成立項之后，由當地土地部門安排用地，除去涉及征地需要由政府支付征地補償之外，無需其他費用。基礎設施及公益用地存在一定特殊性及“非營利性”，無償劃撥使用是我國經濟社會建設的重要制度。

未利用地：仍有較大開發空間

根據第三次全國國土調查數據，截至2019年末，我國仍有21%未利用地。從未利用地土地類型來看，主要為裸巖石礫地、沙地、荒草地等。根據美國土地管理局數據，2012年英國、美國、日本、法國未利用土地占比分別為9.7%、8.8%、6.9%、6.1%，我國未利用地還有較大開發空間。2015年原國土資源部下發《關于做好國有未利用地開發審批權下放和后續監管有關事項的通知》，下放審批權限，明確開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準。審批權下放后，受制于開發強度大、開發依據不清晰、審查標準不明確等因素，未利用地的開發仍然步履維艱。

農村土地：土地確權復雜，流轉難度大

農用地：流轉定價及交易制度保障不完善

當前農村承包地確權基本到位。2014年起，我國開始逐步推進農村承包地確權登記頒證工作，于2019年基本完成全國2838個縣（市、區）、3.4萬個鄉鎮、55萬多個行政村、15億畝承包地確權。截至2020年底，全國農村承包地確權登記頒證超過96%，2億農戶領到土地承包經營權證。

在農用地的要素定價上，過去征地補償主要按照被征收土地的原用途給予補償，原《中華人民共和國土地管理法》要求，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍，在部分區位優勢較為明顯的地區，補償標準偏低、補償機制不健全。2019年《中華人民共和國土地管理法》明確，征收農用地的土地補償費、安置補助費標準要按照片區綜合地價補償，考慮土地區位、產值、供求關系、人口等因素，每三年調整或重新公布一次，定價機制逐步完善，有助于保障農民利益。

隨著我國農村人口的遷移以及農民工群體的壯大，農用地經營權流轉的需求與日俱增。為更好整合農用地資源，豐富農民多元收入來源，近年來中共中央、國務院以及農業相關部門陸續出臺多項政策和指導性文件，包括完善土地“三權分置”辦法、整合各類流轉服務平臺、開展承包土地經營權抵押貸款擔保試點等。但整體來看，農用地經營權流轉市場仍處于初始階段。一是農用地流轉的交易場所和平臺不夠完善，缺乏為農用地流轉搭建供給和需求信息交換的平臺，信息的不對稱影響農用地流轉效率。2021年《農村土地經營權流轉管理辦法》鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或者農村產權交易市場，按統一標準和技術規范建立國家、省、市、縣等互聯互通的農村土地承包信息應用平臺，但目前農用地經營權定價尚未形成規范的全國性定價標準，農用地流轉機制尚未成熟。二是農用地流轉市場缺乏有效保障和監管機制。當前對于農用地流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面還缺乏統一規定，各級農業行政主管部門也沒有統一的實施細則。由于農民法律意識較為薄弱，農用地流轉大多為口頭協議，缺少正規的流轉合同，或合同簽訂內容及程序不規范，存在流轉定價偏低損害農民權益的問題，容易引發糾紛。

集體經營性建設用地：入市推進較慢

目前農村集體經營性建設用地使用權確權仍在進展中，部分省份取得階段性進展。2010年提出，“加快集體建設用地使用權等確權登記頒證工作”；2013年要求，“加快農村建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作”；2019年4月中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，指出“建立集體經營性建設用地入市制度，加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證”；2020年中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》強調，“扎實推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證”。從確權難點來看，集體經營性建設用地源于過去鄉鎮企業建設用地，然而從社隊企業到鄉鎮企業再到當下，集體經營性建設用地從形成到現在年代久遠，有些現存的集體經營性建設用地在當時就未能按程序依法取得土地使用權，各類歷史遺留問題進一步加大了集體經營性建設用地使用權確權難度。

在要素定價上，2019年經修正的《中華人民共和國土地管理法》頒布后，自然資源部于2020年4月發布《農村集體土地價格評估技術指引》，明確集體經營性建設用地可運用收益還原法、市場比較法、剩余法、成本逼近法、公示地價系數修正法五種估價方法評估其使用權價格。在實踐過程中，部分地區已頒布較為詳細的基準地價評估指引，例如廣東省2020年發布的《廣東省集體建設用地定級與基準地價評估成果編制指引（試行）》，但大多數地區不具備專業的基準地價評估體系，集體經營性建設用地定價缺乏統一規范標準。

從流轉交易上，農村集體經營性建設用地入市對政府主導下的征地制度帶來強烈的沖擊，農民可通過直接“入市”獲得較高收益，地方政府征地難度加大，且征地的土地增值收益也被大大壓縮，地方政府積極性普遍較低。另外，農村集體經營性建設用地入市收益分配標準尚未統一，各宗土地區位、成本、收益差別較大，如何合理分攤成本及收益，如何平衡政府、集體以及農民個人的利益仍是阻礙集體經營性建設用地入市的重要堵點。

宅基地：定價及流轉制度存爭議

目前我國宅基地數量大、情況復雜，存在“一戶多宅”、缺少權屬來源材料、超占面積、權利主體認定等問題。此外，我國部分地方還存在農村地籍調查基礎薄弱、登記資料管理不規范和信息化程度低等問題，這進一步增加確權難度。2020年7月，自然資源部印發了《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》，77條問答中，絕大部分涉及處理農村宅基地遺留問題的措施，體現了宅基地的確權難度，當前各地確權頒證工作仍在進展中。

對于宅基地是否能夠市場化定價及交易，目前市場各類主體還存在較大爭議。反對方認為，宅基地使用權具有身份屬性，是一種成員權，只能在成員集體范圍內流轉，在宅基地上建造的住宅是產權受限的房屋，禁止有償出讓宅基地使用權是符合國情的，且宅基地使用權具有保障屬性和特殊性，是一種生存權，不應該參與市場化流轉及定價。支持方認為，宅基地使用權不具有流轉屬性是其權能上的缺失，無法市場化定價使得權利人難以形成對其財產的有效預期，不利于保障農民的合法權益，使得宅基地沉積為“死資產”，侵害農民對于宅基地的財產權利。在宅基地確權及改革思想尚未達成共識的情況下，農村宅基地改革仍面臨多重障礙。

增減掛鉤指標：行政計劃為主

增減掛鉤指標及地票交易的推出為盤活農村土地要素資源提供了新渠道，但從實際運行情況看，增減掛鉤指標還面臨諸多操作難點。在指標定價上，目前縣域層面，指標交易價格往往采取政府指導價而非市場競價，如成都的指標交易定價基本維持在每畝30萬元人民幣。此外，由于不同地區對建設用地指標的需求不同，定價差異顯著，如“人口流出”的湖北農村通過增減掛鉤給到騰退宅基地農戶的補償大約只有2萬元/畝，而蘇南給農戶的補償大約為100萬元/畝。跨區域層面，2018年我國開始推進跨區域指標調劑，《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》規定，國家統一制定跨省域調劑節余指標價格標準。在指標交易上，從增減掛鉤指標交易角度看，《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》允許“跨省換地”，然而僅限于“三區三州”及深度貧困縣增減掛鉤結余指標，在東西部扶貧協作和對口支援框架內開展交易。《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》在規范化指標跨區域交易方面邁出重要一步，但由于跨省交易仍由中央統一下達調劑任務、統一確定調劑價格標準、統一資金收取和支出，本質仍是計劃配置，市場化配置機制明顯不足。