五、土地要素市場化改革的四大突破

工業用地強化集約利用

過去在經濟高速發展過程中，為最大限度保證工業用地供給，我國對工業用地支持力度較大，地方政府通過零地價或負地價的工業用地招商引資，導致工業用地閑置和低效利用問題突出。當前我國城市發展已從增量擴張轉向存量優化的階段，推動工業用地集約利用，一方面可以騰出閑置土地加強住宅及商業用地供給，極大優化土地要素配置效率，另一方面可以通過合理規劃，調整城市產業結構和用地結構，在促進城市用地結構優化的同時提升土地增值收益，擴大地方政府土地出讓金來源。

從具體方向來看，一是要適當提高工業用地容積率、建筑密度、土地投資強度，考核工業用地單位產出，提升工業用地集約利用水平。二是建立工業用地退出盤活機制。建立健全閑置土地監督、評價和責令退出機制，制定明確的續期費用、逾期處罰等相關規定，對構成閑置的工業用地，依法對其征收閑置費直至收回土地使用權，并且適當降低土地流轉稅費，提升土地長期持有的稅費成本，通過市場手段引導閑置占地有序退出。三是完善工業用地定價機制。充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，嚴格執行工業用地招拍掛出讓制度，推動更多的一般性工業用地以市場價格進行出售或出租。

住宅用地強化供需匹配

與國際水平相比，我國城市住宅用地供給整體不足，供需不匹配在一定程度上是部分城市高房價、高地價的重要原因之一。當前我國房地產供需關系已出現根本性變化，商品房年銷售面積已從過去的18億平方米降至11—12億平方米，需求中樞顯著下移，要利用好房地產市場轉型這一時間窗口，優化住宅用地供需匹配，建立健全與房地產新發展模式相匹配的土地供給框架。

對于人口流入的大城市、一線城市，要著力緩解住宅用地供求不匹配的問題，在符合規劃前提下允許工業用地有條件地轉為居住用地，在新增城鎮建設用地中適度增加居住用地比例。同時要推動建立更加公開的招拍掛信息交易公示平臺，制定城市招拍掛信息的統一公示規則，減少信息不對稱，完善招拍掛機制，穩定供地預期。

加快推動集體經營性建設用地入市

解決城鄉土地制度不統一、權能不一致是緩解我國城鄉發展不平衡問題的關鍵，集體經營性建設用地入市是我國農村土地要素改革的重點和難點。要借助推動農村集體建設用地合法依規進入土地市場，降低用地成本、盤活農村土地資源、完善配套激勵機制和收益分配機制，從根本上改變城鄉二元結構。

要加快完善《中華人民共和國土地管理法》相關配套細則，重點研究集體建設用地在入市與征地兩種模式下的土地增值收益分配問題，構建政府、集體、個人之間的利益平衡機制，按照兩種模式下分配比例大體平衡的原則，以經濟手段調動地方政府推動集體土地入市的積極性。

完善城鄉建設用地增減掛鉤指標定價及交易機制

長期以來我國土地資源的區域性不平衡問題較為顯著，而城鄉建設用地增減掛鉤是我國探索土地要素跨區域平衡的重要實踐，也是推進土地要素優化配置的重要舉措。要進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤指標定價及交易機制，探索更大程度的土地配置自主權，提高農村低效閑置土地資源利用效率。

要從地方實際出發，合理推動對閑置的農村宅基地或者價值較低的集體經營性建設用地采取復耕措施，減少農村低效閑置土地。制定更加市場化的指標定價機制，充分調動市場主體參與的積極性。在跨區域交易方面，進一步探索建立全國性或區域性補充耕地指標、增減掛鉤指標交易機制，探索擴大“跨省換地”試點范圍，從當前“三州三區”及深度扶貧地區，擴大至更多的經濟欠發達地區。