三、城鄉“二元體系”下的土地供給方式

我國城市土地國有、農村土地集體所有的基本土地制度決定了城市土地要素與農村土地要素在配置方式及配置機制上存在較大差異，形成了我國特有的城鄉土地“二元體系”。

城市土地供給方式：劃撥與招拍掛

目前我國城市土地的供應方式分四種，分別為劃撥、出讓、租賃和其他方式，其中劃撥及出讓為主要方式，后兩種方式的占比較小。

劃撥是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為，劃撥形式的供地一般用于公益事業用地。

出讓是國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金。目前土地出讓形式主要包括協議出讓和招拍掛兩種形式，協議出讓受行政干預影響較大，而招拍掛采用更加市場化的方式，包括招標、拍賣、掛牌，其中招標及拍賣一般底價不公開，前者只能進行一次報價，后者可進行多次報價，掛牌一般公開底價，可由多個主體多次報價。《中華人民共和國土地管理法》規定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得。以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。

從城市土地供給方式體量來看，劃撥是城市土地資源配置最主要的方式。2021年以劃撥方式供應的城市土地達3800平方公里，占當年城市土地供應的55%，主要由于我國基礎設施、公益性設施及重大工程建設用地占比較大。在出讓方面，2021年以出讓土地使用權方式供應的土地為3075平方公里，占當年城市土地供應的44.5%，其中招拍掛形式和協議出讓占比分別為40.6%和4%。2002年起我國大力推廣城市建設用地的招拍掛制度，頒布實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確規定包括商業、旅游、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓，2007年進一步明確工業用地也需納入招拍掛范圍，招拍掛逐漸成為土地出讓的重要形式。

從城市土地供應類型看，主要分為工礦倉儲、商服、住宅以及其他公共用地。雖然商服及住宅用地對城市發展、人口布局有重要意義，同時也是地方土地出讓收入的重要來源，但工業用地對地方經濟發展、產業布局比例分配有顯著影響，是地方政府招商引資、發展經濟的主要手段，地方政府基于土地節約集約利用最大化原則，逐步推進住宅用地、工業用地的均衡配置。整體來看，近年來城市土地供給中，其他公共用地規模最大，2021年供應規模達3793平方公里，占比達54.9%，工礦倉儲用地供給規模持續提升，2021年達1748平方公里，占比達25.3%，住宅用地供給自2016年起整體提升，占比約為15%—17%，商服用地占比保持在5%—6%的水平。

農村土地供給方式：“三塊地”

我國農村土地為集體所有，根據用地性質的不同，我國農村土地主要包括“三塊地”——耕地、集體經營性建設用地和宅基地，“三塊地”在供給形式上也存在較大差異。

農村耕地供給要守住18億畝紅線。我國人口眾多，耕地質量總體不高，后備耕地資源稀缺，為保障糧食供應，2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出要明確18億畝耕地紅線。永久基本農田是耕地的精華，劃定永久基本農田并實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重，2008年黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出劃定永久基本農田，建立保護補償機制。2014年，原國土資源部、農業部下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田，進一步嚴格劃定永久基本農田保護紅線。2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》明確，永久基本農田包括：（1）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；（2）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；（3）蔬菜生產基地；（4）農業科研、教學試驗田；（5）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。根據中共中央、國務院印發的《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》，18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田保護目標任務要保持到2035年不變。

推動農村集體經營性建設用地入市。1998年出臺的《中華人民共和國土地管理法》規定，農業用地如果要轉化為建設用地，必須實行征地，將集體土地征用為國有土地，才能進入市場流通，導致大量農村建設用地無法納入城鄉統一規劃，長期大量閑置、粗放式利用。此外，在城市化進程中，部分地方政府征地對農民補償較低，而地方政府通過招拍掛獲得的土地增值收益較高，導致土地收益在城鄉之間分配不均衡，由此引發的社會問題增加。2015年針對農村集體經營性建設用地試點改革提出，“存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，與國有用地同等入市”，并明確在33個縣級行政區劃內實行試點。

農村宅基地的供給與盤活。社會主義改造后，我國建立土地公有制，農村宅基地屬于集體所有，宅基地形成“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期使用”的供給機制。隨著我國城鎮化水平提升，農村人口大量流出，宅基地閑置問題日益突出。2015年起，全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點，主要圍繞完善宅基地權益保障和取得方式、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度等方面開展試點。大部分試點地區主要通過宅基地復墾，以節余指標、地票、集地券等方式有償交易，允許農民自愿退出宅基地。2020年中央一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出，以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。2020年9月中央農辦、農業農村部明確新一輪農村宅基地制度改革試點在104個縣（市、區）和3個地級市啟動，核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，保護進城落戶農民宅基地權益，探索農戶宅基地資格權的保障機制，鼓勵農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，發展休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等鄉村產業。同時，通過探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，增加農戶的財產性收入。

城鄉土地供給的兩種調劑方式

在滿足國土空間規劃的基礎上，為在最大程度上提升土地供給及配置的使用效率，推動城鄉土地市場融合發展，目前我國在城鄉土地供給上有兩種調劑方式，一是城鄉建設用地增減掛鉤，二是土地指標交易。

隨著我國城鎮化不斷發展，農民外出務工經商人員增加，村莊“空心化”、農民住房閑置的問題逐步顯現，由此催生了“城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的思路。城鄉建設用地增減掛鉤指標，是依據土地利用總體規劃，將“空心房”等農村建設用地進行整理復墾成耕地，經驗收合格后置換出等量的建設用地指標，用于農村和城鎮發展，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積增加、質量提高，促進土地節約集約利用，優化城鄉用地結構布局。2005年原國土資源部組織啟動了城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，目前已擴大到全國。此外，長期以來我國土地資源的區域性不平衡問題較為顯著，耕地資源較為豐富的西部、東北地區，建設用地需求較少，而建設用地需求較高的東部經濟發達地區，后備耕地資源較少。在保護耕地紅線要求下，占用農用地必須堅持“占補平衡”原則，東部發達地區在建設過程中，普遍存在大量補充耕地缺口的情況，而在西部及東北地區，由于經濟欠發達，土地價值難以顯現。為更好緩解土地要素的區域不均衡問題，城鄉建設用地增減掛鉤指標試點范圍從原先僅局限在縣域內逐步拓展至跨區域調劑，2018年起“三區三州”及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用，北京、上海、天津、浙江、廣東、福建、山東等省市為主要對口地區。

在原城鄉建設用地增減掛鉤機制下，城鄉之間指標調劑需先預定城市建設用地項目，再實施復墾及指標置換，且掛鉤指標需在項目區封閉流轉和使用。2008年12月重慶農村土地交易所正式掛牌成立，成為全國首家農村土地交易所。重慶農村土地交易所在城鄉建設用地增減掛鉤政策的基礎上放松要求，一是不再嚴格要求掛鉤，即復墾形成的建設用地指標無需事先掛鉤城市建設用地項目，指標產生后形成“土地指標證書”，又稱“地票”，可在市場上流通。二是突破區域限制，指標可在全市范圍內跨區域交易。土地交易市場實現了指標在時間和空間上的調配，提升土地資源配置效率。復墾后用地指標豐富的地區可以通過交易市場將指標出售給土地指標相對不足的地區，實現了用地指標的空間置換。根據國家發改委數據，截至2021年下半年，重慶市交易“地票”35萬余畝、近700億元，其中在脫貧區縣交易了25萬余畝、近500億元，有效助力了脫貧攻堅。“地票”純收益按85∶15的比例分配給農戶和農村集體經濟組織，惠及40余萬農戶。