第二章
災害救助

第一節 災害救助概述

一、災害救助的基本概念

人類自誕生以來，為了生存，與自然災害進行了艱苦卓絕的斗爭。某種程度上可以說，人類改造客觀世界的過程，就是同自然災害作斗爭的過程。據統計，我國是世界上自然災害損失最嚴重的國家之一。我國自然災害呈現出災害種類多而且頻發的特點，災害造成的損失也在逐年加大。

災害分為自然災害和人為災害，通常意義上的災害多指自然災害。自然災害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產損失、社會失穩、資源破壞等現象或一系列事件。自然災害是自然異常和人類相互作用的產物，大概可以分為以下幾類：①地質災害，如地震、地陷、火山爆發等；②地貌災害，如山體滑坡、泥石流、雪崩等；③氣象災害，如旱災、風災、雪災、臺風、嚴寒、酷熱等；④水文災害，如海嘯、洪澇災害、風暴潮水等；⑤生物災害，如鼠疫、蝗災等。

需要指出的是，自然災害和人為災害并沒有絕對的界限，某些災害的起因可以是人為的，也可以是自然的，或者二者同時存在。比如森林大火，有可能是自然原因造成的，也有可能是人為造成的；再比如地震謠言造成的恐慌，引發的外逃、停工停學等社會秩序的紊亂，以及我們現在熟悉的酸雨、光化學煙霧等。

災害作為一種過程，同時也是一種現象，具有自己的特性。災害大致有以下幾方面的特性：①災害具有普遍性和恒久性。在某一特定的時間段內，災害時時處處存在。因此，有人說中華民族五千年的歷史也就是一部與災害作斗爭的歷史。②災害具有隨機性。災害的發生與否以及發生的時間、地點、強度、范圍似乎是不能確定的，這取決于人類的認知程度，就現今的認知水平而言，災害對于人類來說具有隨機性。③災害具有群發性和伴生性。很多自然災害，尤其是特大自然災害發生之后往往伴隨著次生災害的發生。④災害具有多樣性和差異性。災害產生的原因、產生的過程、造成的后果及其影響等有很大差異，正是這些差異造成了災害的復雜性與模糊性。⑤災害具有突發性和遲緩性。災害的發生有兩種表現形式：突然爆發和緩慢形成，突發性的災害有地震、臺風、火災等，緩慢形成的災害有水土流失、環境污染、干旱等。

與災害相關的一個重要活動就是救災，救災是指災害發生中和發生以后，對災區和災民的救助。主要包括對災民進行緊急救援、轉移、安置、創造生存條件、恢復正常生活、生產和社會秩序以及重建家園等行動。

了解災害救助的內容首先要分析災害救助的內涵。分析災害救助，首先要明確區分災害救援、災害救濟和災害救助之間的差異。一般說來，災害救援主要指在災害發生時或發生后，緊急搶救、轉移和安置災民，妥善解決災民臨時的吃、住、穿、醫等基本生存問題。災害救援是災害救助的一個內容，涉及的是一個災中即時救助的問題。災害救濟主要指政府及其所屬職能部門對災民的實物或現金賑濟，它不僅具有較強的恩賜性、被動性和隨意性，而且往往是一個災后救助的概念，這是對災害救助的傳統理解和說法。災害救助，則比較全面準確地概括了災中與災后即時與持續救助的內容，還表明這種社會保障制度基于災害與貧困相伴的基本事實，在切實解決災民的基本生活的前提下，也要幫助、扶持災民貧困戶生產自救，脫貧致富，提高抵御自然災害的能力。

總之，災害救助是一個內涵和外延都比較廣泛的范疇，是指國家和社會依法向因遭受自然災害襲擊而造成生活貧困以及生存危機的社會成員提供一定的衣、食、住、醫等基本生活資料，以保證其維持最低生活水平，幫助災民確立生存能力的一種社會救助項目，是一項重要的社會保障制度。

二、災害救助的分類

災害救助是一個內涵和外延都非常廣泛的范疇，主要是指國家和社會依法向因遭受自然災害襲擊而造成生活貧困的社會成員提供一定的物質幫助或服務幫助，以保證其維持最低生活水平，幫助災民確立自行生存能力的一種社會救助項目，是一項重要的社會保障制度。

如果從災害發生的緊急性和政府采取的援救措施來劃分，災害救助可分為災民緊急救助和荒情救助。其中災民緊急救助是一種突發性強的、具有特殊性的救助制度，也稱為緊急救援，是指國家用救災款物無償幫助處在危難情況下的災區群眾臨時解決生活困難的應急性救濟，適用于發生地震、臺風、干旱、泥石流滑坡、洪澇以及其他自然災害的地區。這種緊急救助的目的在于緊急轉移災民，解決災民臨時性的吃、住問題，提供必要的衣被，以及傷病災民的緊急醫療等，以避免和減少災民的非正常死亡。

目前，我國災民緊急救助制度發展的方向是要建立救災工作分級管理、救災經費分級負擔、救災經費專戶管理的救災工作管理體制；努力形成以科學的監測評估、有力的綜合協調、廣泛的社會參與以及較強的救助能力為主要內容的災民緊急救助工作體系；同時，還要逐步建立起比較完備的減災救災法律法規體系。

荒情則是災情的延續，一般是指災后社會成員出現的生活困難和饑餓現象。根據荒情發生的時間，可以分為春季荒情、夏季荒情和冬令荒情。荒情發生時，農作物“青黃不接”“顆粒無收”，很容易發生凍死人、餓死人的現象，這時大量災民流離失所，逃荒要飯，也容易造成社會的動蕩不安。對荒情發生地的災民實行春季荒情救助、夏季荒情救助以及冬令荒情救助（簡稱春救、夏救和冬救），為他們提供基本的生活資料，并幫助其增強抵抗災荒的能力，是災害救助的重要功能之一。

如果從災害救助的時間和政府所采取的措施來看，還可以區分為災前預防和災后救助。災前預防作為救助方式之一，體現為各種資源（如經濟資源、管理資源以及信息資源）的儲備，具體表現為預案制度的出現、各種減災方案的出臺及實施等，其目的是通過積極主動的各種防范措施，努力降低各種自然災害的危害性，盡力幫助人類避免自然災害威脅，提高抵御自然災害的能力。而災后救助則主要體現為各種補償措施及行動，如幫助災民搶建過冬住房，區別不同情況、采用不同方式解決災民的吃糧問題，對災民進行心理安撫、慰問，以幫助災民盡快重建家園，恢復正常而有秩序的生活狀態。

此外，根據災情發生程度的不同和政府由此所采取的不同措施，還可以把災害救助區分為特大災害救助、大災救助、中災救助和小災救助等。一般可以綜合災害成因、受災人口、倒塌房屋、死亡人口等指標，把災害劃分為特大災害、大災害、中等災害和小災害。也可以參照當地前幾年的災害情況，以倒損房數、緊急轉移安置人數、農作物成災絕收面積、死傷人數、農業直接經濟損失等災情指標為基本參數，再參考當地的經濟發展水平、自救能力，劃分出災害等級。科學而精確地劃分災害等級有利于災害救助分級管理體制的施行，以達到最充分、有效地救助災民的目的。

三、災害救助的特點和目標

1.災害救助的特點

自然災害的嚴重性主要體現在其發生迅疾、蔓延范圍廣泛，因此對災民的基本生活和災區社會的發展造成嚴重的威脅，災害救助同其他社會救助相比有明顯不同，主要體現在以下幾點：

災害救助實施的緊急性。自然災害大多都發生得比較突然，而且危害性比較大，遭受災害的社會成員會在極短的時間內陷入生活的困境中，因而，對災民的救助就顯得尤為緊迫，稍有不慎就會造成更大范圍的傷亡和財產損失，這就要求災害救助的實施必須迅速及時，從而滿足災民的基本需求。

災害救助內容的廣泛性。災害救助的內容是相應廣泛的，既包括對人的救護，也包括對物的轉移和保護；既包括對具體個人的救助，又包括對由人所組成的社會的救助；既包括對災民身體的保護，還包括營造災民生活所需的正常的心理世界。從災害救助的具體內容上來看，這種廣泛性更明顯。

災害救助手段的多樣性。救災手段主要指救災措施，是將救助主體與受體聯系起來的中介，是保證災害救助目標實現的客觀條件和可靠保證。災害救助手段是多種多樣的，概括起來主要是物質手段、精神手段和組織手段三種。這些手段直接決定著災害救助是否成功以及成功的程度。構成災害救助手段多樣化特點的因素除了災害救助手段很多之外，還包括每一具體救災手段的內容也是多種多樣的。

災害救助對象的復雜性。從宏觀上分析，災害救助的對象是災區的災民和社會。災民是復雜的，因為在災害的沖擊下災民平時的追求、樂趣、目標、心理、行為等都被打破或中斷了，所以無論是心態，還是行為，都表現出異常復雜的特點。社會是關系的產物，在災害情景下正常的關系受到沖擊和影響，社會機體整合受阻，可能出現紊亂狀態、社會控制能力降低等復雜的社會現象。因此對社會的救助是比較復雜和困難的。

2.災害救助的目標

概括地講，災害救助的目標就是使災區“脫災”并轉向“脫貧”。

災害救助的“脫災”目標就是恢復和重建被災害破壞了的人的生存與發展所必需的物質與精神的生存條件。人的生存條件主要指維持和延續人的生命所必需的物質條件和一定的精神條件。人的生存條件可分為自然條件、社會條件和自身條件。人生存的自然條件包括土地、農田、堤壩、房屋、道路、橋梁等原生環境與人工環境所提供的各種物質。人生存的社會條件亦即社會環境，是人們在相互交往中所結成的各種社會關系及其表現形式。人生存的自身條件主要指人生存的生理條件與心理精神條件。

災害尤其是突發性重大自然災害就是以破壞甚至摧毀人類生存條件為特征的，因而把恢復與重建人們賴以生存的條件作為“脫災”的根本目標，進而作為災害救助的根本是有意義的。首先，災害是通過破壞人們的生存條件而影響人類的。任何災害的發生都會沖擊人們的心理，影響人們的生理；同時災害也阻礙了人們與社會的交換，破壞了人們生存所依賴的物質環境。災害之所以為害就在于它給社會造成損傷，給構成社會的個人帶來危害。由此看來，恢復與重建被災害破壞的人們的生存條件就適應了災害的破壞性特點。其次，保證災民生活下去，為災民提供可靠的生存條件的社會保障是災民“脫災”的基本途徑。大災過后，災民生存條件被破壞到了極點，此時災民的生存問題成了災后首先要解決的問題。比如，有傷病的災民要就醫，但又面臨缺醫少藥的局面，生存受到新的威脅；生存環境遭到破壞，人們無食、無衣、無住所，生活條件遭受重大挑戰；農作物的破壞，使人們失去了生產的條件，各種次生災害的發生又使生存條件繼續惡化；等等。為災民提供可靠的生存保障此時顯得格外重要。再次，把災害救助的“脫災”目標規定為災區災民恢復與重建生存條件提供可靠的社會保障，也是符合國家經濟、社會發展的整體目標的。災害發生中和災害發生后，災害救助的具體目標首先在于對人的救護，包括搶救、安置災民，發放救災物品，醫治傷病員等。它的意義在于使幸存者可以不因傷、病、饑、寒而死去，即為災民提供最低層次的社會保障。通過這種災害救助活動人們可以活下來，但活下來的人們并沒有獲得獨立的生存能力并取得新的發展條件，他們仍然非常脆弱易損，再也經不起災害的打擊。脆弱和易損災區的長期存在對整個國家經濟與社會的發展帶來了很大影響甚至威脅。在這種情況下，整個社會為災區提供高層次的社會保障，即營建災區恢復與重建其生存條件的能力是使災民真正“脫災”的根本目標。這一目標的實現不僅可以提高災區恢復重建生存條件的能力，讓災區“脫災”還有助于國家社會、經濟的穩定與發展。

災害救助作為特殊情況下即災害情景下的一種社會保障制度，其功能或作用并不僅僅在于使災區與災民“脫災”，還要為災區和災民在“脫災”的基礎上“脫貧”。否則，就不能看作災害救助的社會保障功能的完全發揮。簡單地恢復與重建災區與災民的生存條件，使災民暫時“脫災”只是災害救助的內容之一。災害救助的根本目標在于使災區與災民在“脫災”的基礎上“脫貧”，否則將出現嚴重的后果：災區與非災區的發展水平的差距會越拉越大，因災區不能發展而使整個國家的社會經濟受損。災區與非災區發展水平的差距越來越大會降低災區今后抗御自然災害的能力，從而災民承受災害的能力更為脆弱，也變得更加易損。這種惡性循環的結果又會導致整個國家的經濟受損，社會發展受阻。另外，災害，尤其是重大自然災害的發生是以毀壞財富為其社會特征的，災害肯定是對人、財造成危害或損失的自然、人為事件。一個富庶的地區可能因為一場災害而成為貧困地區；一個富有的人可能會因為一場災害而變得一無所有，災害是造成貧窮的一個重要根源。人們越是貧困，抵御自然災害的能力就越弱，即所謂災荒加深貧困化。這就要求我們在考察災害救助社會目標時，不能僅僅把“脫災”作為災害救助的唯一目標，而應該把災區和災民的“脫災”與“脫貧”共同看作是災害救助的目標。災害救助的“脫災”“脫貧”目標要求我們把救災與扶貧結合起來，救災款在保障災民基本生活的前提下，可用于災民生產自救，扶持貧困戶發展生產。救災款有償回收的部分用于建立扶貧救濟基金，有災救災，無災扶貧，從而盡快提高災區與災民的發展能力與發展速度。