第二章
災(zāi)害救助

第一節(jié) 災(zāi)害救助概述

一、災(zāi)害救助的基本概念

人類自誕生以來(lái)，為了生存，與自然災(zāi)害進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭(zhēng)。某種程度上可以說(shuō)，人類改造客觀世界的過(guò)程，就是同自然災(zāi)害作斗爭(zhēng)的過(guò)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)是世界上自然災(zāi)害損失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。我國(guó)自然災(zāi)害呈現(xiàn)出災(zāi)害種類多而且頻發(fā)的特點(diǎn)，災(zāi)害造成的損失也在逐年加大。

災(zāi)害分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害，通常意義上的災(zāi)害多指自然災(zāi)害。自然災(zāi)害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)失穩(wěn)、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。自然災(zāi)害是自然異常和人類相互作用的產(chǎn)物，大概可以分為以下幾類：①地質(zhì)災(zāi)害，如地震、地陷、火山爆發(fā)等；②地貌災(zāi)害，如山體滑坡、泥石流、雪崩等；③氣象災(zāi)害，如旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、嚴(yán)寒、酷熱等；④水文災(zāi)害，如海嘯、洪澇災(zāi)害、風(fēng)暴潮水等；⑤生物災(zāi)害，如鼠疫、蝗災(zāi)等。

需要指出的是，自然災(zāi)害和人為災(zāi)害并沒(méi)有絕對(duì)的界限，某些災(zāi)害的起因可以是人為的，也可以是自然的，或者二者同時(shí)存在。比如森林大火，有可能是自然原因造成的，也有可能是人為造成的；再比如地震謠言造成的恐慌，引發(fā)的外逃、停工停學(xué)等社會(huì)秩序的紊亂，以及我們現(xiàn)在熟悉的酸雨、光化學(xué)煙霧等。

災(zāi)害作為一種過(guò)程，同時(shí)也是一種現(xiàn)象，具有自己的特性。災(zāi)害大致有以下幾方面的特性：①災(zāi)害具有普遍性和恒久性。在某一特定的時(shí)間段內(nèi)，災(zāi)害時(shí)時(shí)處處存在。因此，有人說(shuō)中華民族五千年的歷史也就是一部與災(zāi)害作斗爭(zhēng)的歷史。②災(zāi)害具有隨機(jī)性。災(zāi)害的發(fā)生與否以及發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度、范圍似乎是不能確定的，這取決于人類的認(rèn)知程度，就現(xiàn)今的認(rèn)知水平而言，災(zāi)害對(duì)于人類來(lái)說(shuō)具有隨機(jī)性。③災(zāi)害具有群發(fā)性和伴生性。很多自然災(zāi)害，尤其是特大自然災(zāi)害發(fā)生之后往往伴隨著次生災(zāi)害的發(fā)生。④災(zāi)害具有多樣性和差異性。災(zāi)害產(chǎn)生的原因、產(chǎn)生的過(guò)程、造成的后果及其影響等有很大差異，正是這些差異造成了災(zāi)害的復(fù)雜性與模糊性。⑤災(zāi)害具有突發(fā)性和遲緩性。災(zāi)害的發(fā)生有兩種表現(xiàn)形式：突然爆發(fā)和緩慢形成，突發(fā)性的災(zāi)害有地震、臺(tái)風(fēng)、火災(zāi)等，緩慢形成的災(zāi)害有水土流失、環(huán)境污染、干旱等。

與災(zāi)害相關(guān)的一個(gè)重要活動(dòng)就是救災(zāi)，救災(zāi)是指災(zāi)害發(fā)生中和發(fā)生以后，對(duì)災(zāi)區(qū)和災(zāi)民的救助。主要包括對(duì)災(zāi)民進(jìn)行緊急救援、轉(zhuǎn)移、安置、創(chuàng)造生存條件、恢復(fù)正常生活、生產(chǎn)和社會(huì)秩序以及重建家園等行動(dòng)。

了解災(zāi)害救助的內(nèi)容首先要分析災(zāi)害救助的內(nèi)涵。分析災(zāi)害救助，首先要明確區(qū)分災(zāi)害救援、災(zāi)害救濟(jì)和災(zāi)害救助之間的差異。一般說(shuō)來(lái)，災(zāi)害救援主要指在災(zāi)害發(fā)生時(shí)或發(fā)生后，緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民，妥善解決災(zāi)民臨時(shí)的吃、住、穿、醫(yī)等基本生存問(wèn)題。災(zāi)害救援是災(zāi)害救助的一個(gè)內(nèi)容，涉及的是一個(gè)災(zāi)中即時(shí)救助的問(wèn)題。災(zāi)害救濟(jì)主要指政府及其所屬職能部門(mén)對(duì)災(zāi)民的實(shí)物或現(xiàn)金賑濟(jì)，它不僅具有較強(qiáng)的恩賜性、被動(dòng)性和隨意性，而且往往是一個(gè)災(zāi)后救助的概念，這是對(duì)災(zāi)害救助的傳統(tǒng)理解和說(shuō)法。災(zāi)害救助，則比較全面準(zhǔn)確地概括了災(zāi)中與災(zāi)后即時(shí)與持續(xù)救助的內(nèi)容，還表明這種社會(huì)保障制度基于災(zāi)害與貧困相伴的基本事實(shí)，在切實(shí)解決災(zāi)民的基本生活的前提下，也要幫助、扶持災(zāi)民貧困戶生產(chǎn)自救，脫貧致富，提高抵御自然災(zāi)害的能力。

總之，災(zāi)害救助是一個(gè)內(nèi)涵和外延都比較廣泛的范疇，是指國(guó)家和社會(huì)依法向因遭受自然災(zāi)害襲擊而造成生活貧困以及生存危機(jī)的社會(huì)成員提供一定的衣、食、住、醫(yī)等基本生活資料，以保證其維持最低生活水平，幫助災(zāi)民確立生存能力的一種社會(huì)救助項(xiàng)目，是一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度。

二、災(zāi)害救助的分類

災(zāi)害救助是一個(gè)內(nèi)涵和外延都非常廣泛的范疇，主要是指國(guó)家和社會(huì)依法向因遭受自然災(zāi)害襲擊而造成生活貧困的社會(huì)成員提供一定的物質(zhì)幫助或服務(wù)幫助，以保證其維持最低生活水平，幫助災(zāi)民確立自行生存能力的一種社會(huì)救助項(xiàng)目，是一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度。

如果從災(zāi)害發(fā)生的緊急性和政府采取的援救措施來(lái)劃分，災(zāi)害救助可分為災(zāi)民緊急救助和荒情救助。其中災(zāi)民緊急救助是一種突發(fā)性強(qiáng)的、具有特殊性的救助制度，也稱為緊急救援，是指國(guó)家用救災(zāi)款物無(wú)償幫助處在危難情況下的災(zāi)區(qū)群眾臨時(shí)解決生活困難的應(yīng)急性救濟(jì)，適用于發(fā)生地震、臺(tái)風(fēng)、干旱、泥石流滑坡、洪澇以及其他自然災(zāi)害的地區(qū)。這種緊急救助的目的在于緊急轉(zhuǎn)移災(zāi)民，解決災(zāi)民臨時(shí)性的吃、住問(wèn)題，提供必要的衣被，以及傷病災(zāi)民的緊急醫(yī)療等，以避免和減少災(zāi)民的非正常死亡。

目前，我國(guó)災(zāi)民緊急救助制度發(fā)展的方向是要建立救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)專戶管理的救災(zāi)工作管理體制；努力形成以科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估、有力的綜合協(xié)調(diào)、廣泛的社會(huì)參與以及較強(qiáng)的救助能力為主要內(nèi)容的災(zāi)民緊急救助工作體系；同時(shí)，還要逐步建立起比較完備的減災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系。

荒情則是災(zāi)情的延續(xù)，一般是指災(zāi)后社會(huì)成員出現(xiàn)的生活困難和饑餓現(xiàn)象。根據(jù)荒情發(fā)生的時(shí)間，可以分為春季荒情、夏季荒情和冬令荒情?；那榘l(fā)生時(shí)，農(nóng)作物“青黃不接”“顆粒無(wú)收”，很容易發(fā)生凍死人、餓死人的現(xiàn)象，這時(shí)大量災(zāi)民流離失所，逃荒要飯，也容易造成社會(huì)的動(dòng)蕩不安。對(duì)荒情發(fā)生地的災(zāi)民實(shí)行春季荒情救助、夏季荒情救助以及冬令荒情救助（簡(jiǎn)稱春救、夏救和冬救），為他們提供基本的生活資料，并幫助其增強(qiáng)抵抗災(zāi)荒的能力，是災(zāi)害救助的重要功能之一。

如果從災(zāi)害救助的時(shí)間和政府所采取的措施來(lái)看，還可以區(qū)分為災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后救助。災(zāi)前預(yù)防作為救助方式之一，體現(xiàn)為各種資源（如經(jīng)濟(jì)資源、管理資源以及信息資源）的儲(chǔ)備，具體表現(xiàn)為預(yù)案制度的出現(xiàn)、各種減災(zāi)方案的出臺(tái)及實(shí)施等，其目的是通過(guò)積極主動(dòng)的各種防范措施，努力降低各種自然災(zāi)害的危害性，盡力幫助人類避免自然災(zāi)害威脅，提高抵御自然災(zāi)害的能力。而災(zāi)后救助則主要體現(xiàn)為各種補(bǔ)償措施及行動(dòng)，如幫助災(zāi)民搶建過(guò)冬住房，區(qū)別不同情況、采用不同方式解決災(zāi)民的吃糧問(wèn)題，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理安撫、慰問(wèn)，以幫助災(zāi)民盡快重建家園，恢復(fù)正常而有秩序的生活狀態(tài)。

此外，根據(jù)災(zāi)情發(fā)生程度的不同和政府由此所采取的不同措施，還可以把災(zāi)害救助區(qū)分為特大災(zāi)害救助、大災(zāi)救助、中災(zāi)救助和小災(zāi)救助等。一般可以綜合災(zāi)害成因、受災(zāi)人口、倒塌房屋、死亡人口等指標(biāo)，把災(zāi)害劃分為特大災(zāi)害、大災(zāi)害、中等災(zāi)害和小災(zāi)害。也可以參照當(dāng)?shù)厍皫啄甑臑?zāi)害情況，以倒損房數(shù)、緊急轉(zhuǎn)移安置人數(shù)、農(nóng)作物成災(zāi)絕收面積、死傷人數(shù)、農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失等災(zāi)情指標(biāo)為基本參數(shù)，再參考當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自救能力，劃分出災(zāi)害等級(jí)?？茖W(xué)而精確地劃分災(zāi)害等級(jí)有利于災(zāi)害救助分級(jí)管理體制的施行，以達(dá)到最充分、有效地救助災(zāi)民的目的。

三、災(zāi)害救助的特點(diǎn)和目標(biāo)

1.災(zāi)害救助的特點(diǎn)

自然災(zāi)害的嚴(yán)重性主要體現(xiàn)在其發(fā)生迅疾、蔓延范圍廣泛，因此對(duì)災(zāi)民的基本生活和災(zāi)區(qū)社會(huì)的發(fā)展造成嚴(yán)重的威脅，災(zāi)害救助同其他社會(huì)救助相比有明顯不同，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

災(zāi)害救助實(shí)施的緊急性。自然災(zāi)害大多都發(fā)生得比較突然，而且危害性比較大，遭受災(zāi)害的社會(huì)成員會(huì)在極短的時(shí)間內(nèi)陷入生活的困境中，因而，對(duì)災(zāi)民的救助就顯得尤為緊迫，稍有不慎就會(huì)造成更大范圍的傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，這就要求災(zāi)害救助的實(shí)施必須迅速及時(shí)，從而滿足災(zāi)民的基本需求。

災(zāi)害救助內(nèi)容的廣泛性。災(zāi)害救助的內(nèi)容是相應(yīng)廣泛的，既包括對(duì)人的救護(hù)，也包括對(duì)物的轉(zhuǎn)移和保護(hù)；既包括對(duì)具體個(gè)人的救助，又包括對(duì)由人所組成的社會(huì)的救助；既包括對(duì)災(zāi)民身體的保護(hù)，還包括營(yíng)造災(zāi)民生活所需的正常的心理世界。從災(zāi)害救助的具體內(nèi)容上來(lái)看，這種廣泛性更明顯。

災(zāi)害救助手段的多樣性。救災(zāi)手段主要指救災(zāi)措施，是將救助主體與受體聯(lián)系起來(lái)的中介，是保證災(zāi)害救助目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀條件和可靠保證。災(zāi)害救助手段是多種多樣的，概括起來(lái)主要是物質(zhì)手段、精神手段和組織手段三種。這些手段直接決定著災(zāi)害救助是否成功以及成功的程度。構(gòu)成災(zāi)害救助手段多樣化特點(diǎn)的因素除了災(zāi)害救助手段很多之外，還包括每一具體救災(zāi)手段的內(nèi)容也是多種多樣的。

災(zāi)害救助對(duì)象的復(fù)雜性。從宏觀上分析，災(zāi)害救助的對(duì)象是災(zāi)區(qū)的災(zāi)民和社會(huì)。災(zāi)民是復(fù)雜的，因?yàn)樵跒?zāi)害的沖擊下災(zāi)民平時(shí)的追求、樂(lè)趣、目標(biāo)、心理、行為等都被打破或中斷了，所以無(wú)論是心態(tài)，還是行為，都表現(xiàn)出異常復(fù)雜的特點(diǎn)。社會(huì)是關(guān)系的產(chǎn)物，在災(zāi)害情景下正常的關(guān)系受到?jīng)_擊和影響，社會(huì)機(jī)體整合受阻，可能出現(xiàn)紊亂狀態(tài)、社會(huì)控制能力降低等復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。因此對(duì)社會(huì)的救助是比較復(fù)雜和困難的。

2.災(zāi)害救助的目標(biāo)

概括地講，災(zāi)害救助的目標(biāo)就是使災(zāi)區(qū)“脫災(zāi)”并轉(zhuǎn)向“脫貧”。

災(zāi)害救助的“脫災(zāi)”目標(biāo)就是恢復(fù)和重建被災(zāi)害破壞了的人的生存與發(fā)展所必需的物質(zhì)與精神的生存條件。人的生存條件主要指維持和延續(xù)人的生命所必需的物質(zhì)條件和一定的精神條件。人的生存條件可分為自然條件、社會(huì)條件和自身?xiàng)l件。人生存的自然條件包括土地、農(nóng)田、堤壩、房屋、道路、橋梁等原生環(huán)境與人工環(huán)境所提供的各種物質(zhì)。人生存的社會(huì)條件亦即社會(huì)環(huán)境，是人們?cè)谙嗷ソ煌兴Y(jié)成的各種社會(huì)關(guān)系及其表現(xiàn)形式。人生存的自身?xiàng)l件主要指人生存的生理?xiàng)l件與心理精神條件。

災(zāi)害尤其是突發(fā)性重大自然災(zāi)害就是以破壞甚至摧毀人類生存條件為特征的，因而把恢復(fù)與重建人們賴以生存的條件作為“脫災(zāi)”的根本目標(biāo)，進(jìn)而作為災(zāi)害救助的根本是有意義的。首先，災(zāi)害是通過(guò)破壞人們的生存條件而影響人類的。任何災(zāi)害的發(fā)生都會(huì)沖擊人們的心理，影響人們的生理；同時(shí)災(zāi)害也阻礙了人們與社會(huì)的交換，破壞了人們生存所依賴的物質(zhì)環(huán)境。災(zāi)害之所以為害就在于它給社會(huì)造成損傷，給構(gòu)成社會(huì)的個(gè)人帶來(lái)危害。由此看來(lái)，恢復(fù)與重建被災(zāi)害破壞的人們的生存條件就適應(yīng)了災(zāi)害的破壞性特點(diǎn)。其次，保證災(zāi)民生活下去，為災(zāi)民提供可靠的生存條件的社會(huì)保障是災(zāi)民“脫災(zāi)”的基本途徑。大災(zāi)過(guò)后，災(zāi)民生存條件被破壞到了極點(diǎn)，此時(shí)災(zāi)民的生存問(wèn)題成了災(zāi)后首先要解決的問(wèn)題。比如，有傷病的災(zāi)民要就醫(yī)，但又面臨缺醫(yī)少藥的局面，生存受到新的威脅；生存環(huán)境遭到破壞，人們無(wú)食、無(wú)衣、無(wú)住所，生活條件遭受重大挑戰(zhàn)；農(nóng)作物的破壞，使人們失去了生產(chǎn)的條件，各種次生災(zāi)害的發(fā)生又使生存條件繼續(xù)惡化；等等。為災(zāi)民提供可靠的生存保障此時(shí)顯得格外重要。再次，把災(zāi)害救助的“脫災(zāi)”目標(biāo)規(guī)定為災(zāi)區(qū)災(zāi)民恢復(fù)與重建生存條件提供可靠的社會(huì)保障，也是符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體目標(biāo)的。災(zāi)害發(fā)生中和災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)害救助的具體目標(biāo)首先在于對(duì)人的救護(hù)，包括搶救、安置災(zāi)民，發(fā)放救災(zāi)物品，醫(yī)治傷病員等。它的意義在于使幸存者可以不因傷、病、饑、寒而死去，即為災(zāi)民提供最低層次的社會(huì)保障。通過(guò)這種災(zāi)害救助活動(dòng)人們可以活下來(lái)，但活下來(lái)的人們并沒(méi)有獲得獨(dú)立的生存能力并取得新的發(fā)展條件，他們?nèi)匀环浅４嗳跻讚p，再也經(jīng)不起災(zāi)害的打擊。脆弱和易損災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)期存在對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了很大影響甚至威脅。在這種情況下，整個(gè)社會(huì)為災(zāi)區(qū)提供高層次的社會(huì)保障，即營(yíng)建災(zāi)區(qū)恢復(fù)與重建其生存條件的能力是使災(zāi)民真正“脫災(zāi)”的根本目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅可以提高災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建生存條件的能力，讓災(zāi)區(qū)“脫災(zāi)”還有助于國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

災(zāi)害救助作為特殊情況下即災(zāi)害情景下的一種社會(huì)保障制度，其功能或作用并不僅僅在于使災(zāi)區(qū)與災(zāi)民“脫災(zāi)”，還要為災(zāi)區(qū)和災(zāi)民在“脫災(zāi)”的基礎(chǔ)上“脫貧”。否則，就不能看作災(zāi)害救助的社會(huì)保障功能的完全發(fā)揮。簡(jiǎn)單地恢復(fù)與重建災(zāi)區(qū)與災(zāi)民的生存條件，使災(zāi)民暫時(shí)“脫災(zāi)”只是災(zāi)害救助的內(nèi)容之一。災(zāi)害救助的根本目標(biāo)在于使災(zāi)區(qū)與災(zāi)民在“脫災(zāi)”的基礎(chǔ)上“脫貧”，否則將出現(xiàn)嚴(yán)重的后果：災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)的發(fā)展水平的差距會(huì)越拉越大，因?yàn)?zāi)區(qū)不能發(fā)展而使整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)受損。災(zāi)區(qū)與非災(zāi)區(qū)發(fā)展水平的差距越來(lái)越大會(huì)降低災(zāi)區(qū)今后抗御自然災(zāi)害的能力，從而災(zāi)民承受災(zāi)害的能力更為脆弱，也變得更加易損。這種惡性循環(huán)的結(jié)果又會(huì)導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)受損，社會(huì)發(fā)展受阻。另外，災(zāi)害，尤其是重大自然災(zāi)害的發(fā)生是以毀壞財(cái)富為其社會(huì)特征的，災(zāi)害肯定是對(duì)人、財(cái)造成危害或損失的自然、人為事件。一個(gè)富庶的地區(qū)可能因?yàn)橐粓?chǎng)災(zāi)害而成為貧困地區(qū)；一個(gè)富有的人可能會(huì)因?yàn)橐粓?chǎng)災(zāi)害而變得一無(wú)所有，災(zāi)害是造成貧窮的一個(gè)重要根源。人們?cè)绞秦毨?，抵御自然?zāi)害的能力就越弱，即所謂災(zāi)荒加深貧困化。這就要求我們?cè)诳疾鞛?zāi)害救助社會(huì)目標(biāo)時(shí)，不能僅僅把“脫災(zāi)”作為災(zāi)害救助的唯一目標(biāo)，而應(yīng)該把災(zāi)區(qū)和災(zāi)民的“脫災(zāi)”與“脫貧”共同看作是災(zāi)害救助的目標(biāo)。災(zāi)害救助的“脫災(zāi)”“脫貧”目標(biāo)要求我們把救災(zāi)與扶貧結(jié)合起來(lái)，救災(zāi)款在保障災(zāi)民基本生活的前提下，可用于災(zāi)民生產(chǎn)自救，扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。救災(zāi)款有償回收的部分用于建立扶貧救濟(jì)基金，有災(zāi)救災(zāi)，無(wú)災(zāi)扶貧，從而盡快提高災(zāi)區(qū)與災(zāi)民的發(fā)展能力與發(fā)展速度。