第三節 我國社會救助的歷史、特點及展望

一、我國社會救助的發展與改革歷程

我國的社會救助歷史悠久，源遠流長。古代社會弱勢人群的生存狀態常常引起明智的統治者的關注，采取一定措施來救助社會弱勢群體成為許多朝代政府的恤政和民間的善舉。從常態下的養老、慈幼育嬰、恤嫠、助殘、倉儲到臨災時的應急救濟，均是救助弱勢人群的具體措施。

《周禮》就以儒家的“仁”“孝”等信條對老者及鰥寡孤獨的救助作出了指導性的規定。漢代以后，從存問制度的設立到對年老、鰥寡、廢疾及貧困之人的定期或不定期的物質賞賜，國家對這些人的救助更加系統化。南北朝時期，國家設立了六疾館和孤獨園等專門的收養機構，對鰥寡孤獨、貧病無依者給予集中救助。從此以后，歷代王朝開始由國家出面設立專門的救濟機構，如唐代的悲田養病坊，目的是“矜孤恤窮，敬老養病”，宋代的福田院、居養院和安濟坊則分別以收養安置鰥寡孤獨和廢疾貧困之人為主。此外，宋代各種名目不同的救濟機構（如廣惠院、實濟院、安養院、利濟院、安樂坊、安濟坊、安樂廬、安樂寮、舉子倉、嬰兒局、慈幼局、合劑局、太平惠民局、施藥局等）遍布全國，將國家救濟事業推向了高潮。元、明、清以后各代也設立了官辦的養濟院、惠民藥局、普濟堂、棲流所、育嬰堂等救濟機構。除了國家救濟以外，以宗族、宗教機構等為主要組織的民間的社會救助也很發達。尤其是在社會群體面臨大規模危機（如災荒、戰亂）時，這些救濟機構的作用十分明顯。

近代以來，由于天災不斷，戰禍頻發，弱勢人群有增無減，地方士紳商人和宗教機構等創辦的民間慈善機構及西方傳教士經辦的慈善事業作用凸顯；相反，國家興辦的救濟機構則由于國勢的式微受到了限制。另外，帶有西方色彩的紅十字會、華洋義賑會等慈善機構的活動及其運作受西方影響很大，在災荒與戰亂頻發的近代中國，在救助災民和戰爭難民中作用突出。

1943年國民政府公布實施了《社會救濟法》，這是中國歷史上第一部國家濟貧大法。同時，政府還公布了一系列法規，逐漸形成了一整套與濟貧相關的法律法規體系。

中華人民共和國成立后，我國的社會救助工作大致經歷了三個階段，每個階段社會救助在社會保障體系中的地位與作用都有所不同：

一是中華人民共和國成立之初國民經濟恢復與社會主義改造的階段（1949—1956年），社會救助內容豐富，包括災害救濟、貧困救濟、生產自救、群眾互助等，而我國在1951年才開始探索勞動保險，社會福利當時也幾乎沒有。這個階段的社會保障模式基本屬于救助保障模式，即社會救助在整個社會保障體系中居于絕對主體地位，社會保險與社會福利很不發達。

二是計劃經濟體制下全面建設社會主義的階段（1957—1978年）。從整個社會保障制度體系來看，城市的國家與單位保障和農村的集體保障已保障了絕大部分人口。當時的社保體系雖城鄉分割，但卻覆蓋了幾乎所有社會成員，各種勞動保險和單位（集體）福利眾多，因此當時的社會保障制度體系可以算作一種普遍保障的模式。這種模式下的社會救助只針對極少數缺少勞動能力的或有其他特殊困難的邊緣群體，其重要性無從談起，在整個社保體系中處于邊緣地位。

三是改革開放后的階段。1978年以后，我國進入了向市場經濟轉型的時期。在城市，企業成為經營實體，原有的單位保障解體。農村由于家庭聯產承包責任制的實施，原有的集體保障也逐漸瓦解。中國計劃經濟體制下的普遍保障模式被徹底顛覆。在此背景下，社會救助的重要性逐漸提升，尤其是20世紀90年代中期以后，隨著城鄉最低生活保障制度的逐步建設，以及相關住房、醫療和教育救助等專項救助的探索實踐，我國的社會救助開始向新型社會救助制度過渡。這個階段由于社會保障體系的普遍保障模式被打破，社會救助已擺脫了邊緣性地位，其重要性在逐步上升。中華人民共和國成立到20世紀末，我國的社會救濟主要分為三類：自然災害救濟、孤寡病殘救濟、城鄉貧困戶救濟。社會救濟制度一直都沒有形成一個比較系統的體系，而是非常分散的，應急性規定比較多。伴隨著經濟體制的改革、新的社會保障體系的建立，社會救助從20世紀90年代開始迅速發展。

1987年6月3日，經黨中央、國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立。這一事件打破了近四十年來社會福利事業由國家包辦的局面，開辟了向社會籌集資金、社會福利社會辦的新渠道。

1988年9月，國務院發布的《基金會管理辦法》，對基金會的設立條件、基金的使用和管理等作出原則規定。

1989年10月，在對1950年政務院《社會團體登記暫行辦法》修改補充的基礎上，國務院發布了《社會團體登記管理條例》，內容包括總則、管轄、成立登記、變更登記、注銷登記、監督管理。它在明確國家保護社會團體依照其登記的章程進行活動，其他任何組織和個人不得非法干涉的同時，也強調了社會團體必須遵守憲法和法律、法規，維護國家的統一和民族的團結，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。

1991年5月15日起施行《中華人民共和國殘疾人保障法》。

1993年6月1日，上海市率先建立城市居民最低生活保障線制度。市政府規定，凡是上海市城市居民，家庭人均收入低于市政府規定的最低生活保障線的，都有權向政府有關部門申請領取最低生活保障金。其后全國許多城市都借鑒上海市的經驗，探索建立本地的城市居民救助制度。1997年，國務院在總結全國各地經驗的基礎上，發布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在20世紀末，全國所有的城市都要建立城市居民最低生活保障制度，1999年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，在全國范圍內建立了城市居民最低生活保障制度。

1994年，國務院頒布了《農村五保供養工作條例》，對五保供養的對象、內容、形式及五保戶的財產處理、監督管理進行了規定。

1994年，在特定的社會基礎和法制背景下，司法部提出建立和實施法律援助制度，反映了我國經濟的發展及法律制度和社會保障制度的逐步完善。其間我國的律師體制經歷了一次最重大的改革。其主要內容是，不再使用傳統的以生產資料所有制模式和行政管理模式來界定律師和律師事務所的性質，在有條件的地方，允許律師不受國家編制限制，不依賴國家財力，尋找一條外延發展的道路，通過每年一次的公開律師資格考試，擴大律師隊伍，改善律師的知識構成，提高律師素質，以滿足社會主義市場經濟深入發展對律師法律服務日益增長的需求；通過實行自愿組合、自負盈虧、自我約束、自我發展的機制，將律師的個人收入與所提供的服務數量、質量掛起鉤來，從內涵上調動律師的積極性，以拓展律師的服務領域，提高法律服務質量。法律援助制度的建立，解決了部分弱勢群體因經濟困難“請不起律師、打不起官司”的問題。

1994年民政部決定在農村逐步建立起與經濟發展水平相適應的，層次不同、標準有別的最低生活保障制度。

1996年，民政部印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，把建立農村最低生活保障制度確立為農村社會保障體系建設的重點。

1997年12月29日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國防震減災法》，自1998年3月1日起施行。

1998年10月25日，國務院發布并實施新的《社會團體登記管理條例》，加強新形勢下對民間組織的管理。

1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，表明了城市居民最低生活保障線作為社會保障體系的最后一道防線由政府來兜底承擔，體現了憲法賦予每一個公民最基本的生存權利。

1999年，建設部制定了《城鎮廉租住房管理辦法》，啟動了城鎮廉租住房建設工作。

1999年9月1日施行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》旨在鼓勵捐贈、規范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業的發展。

2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發〔2001〕21號）明確提出從當年開始，對貧困地區家庭經濟困難的中小學生進行免費提供教科書制度的試點，在農村地區推廣使用經濟適用型教材。采取減免書本費、寄宿費等辦法減輕家庭經濟困難學生的負擔，從此開始了“兩免一補”的進程。

2001年，國務院公布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，確定了21世紀頭十年我國農村扶貧工作的基本內容、實現途徑、政策保障及組織領導。

2003年，國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項針對城市流動人口而設立的社會救助制度。將強制性收容遣送改為關愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。

2003年2月，由民政部、衛生部（現為國家衛生健康委員會）和財政部共同實施建立的農村大病醫療救助制度，拉開了農村醫療救助制度建設的序幕。農村醫療救助制度是政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病的農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度。

2003年7月，《中華人民共和國法律援助條例》正式頒布。

2004年6月1日起，我國廢止了原有的《基金會管理辦法》，施行《基金會管理條例》，對基金會的設立、變更和注銷，基金會的組織機構、財產管理和使用、監督管理及法律責任作出了明確規定。

2004年5月13日，我國開始實施《經濟適用住房管理辦法》。《經濟適用住房管理辦法》改變了1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中要求重點發展經濟適用住房，以經濟適用住房來解決大多數人住房的政策導向，確保為中低收入群眾造福。

2005年3月我國正式啟動城市醫療救助試點工作。

2006年1月11日，國務院第121次常務會議通過了《農村五保供養工作條例》。該條例的頒布，實現了農村“五保”從農民集體互助共濟向財政供養為主的轉變，五保供養制度成為真正意義上的社會保障制度。

2006年1月，國家出臺了《國家自然災害救助應急預案》，明確了救災工作的四級響應規程。按照救災工作分級負責、救災資金分級負擔、以地方為主的原則，救災資金每年由中央安排特大自然災害救濟補助金，地方配合投入資金，保障災民災后有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫、有房可住。

2006年，社會救助法已被全國人大常委會法工委列入立法計劃，8月份《中華人民共和國社會救助法（草案）》被提交國務院法制辦進行論證，并于2007年提請全國人大審議。

2007年7月11日，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村最低生活保障制度將成為一種制度性安排，由試點地區逐漸擴大到全國農村。農村低保制度的目標是通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村人口的溫飽問題。它克服了20世紀50年代初以來傳統農村社會救助存在的救濟面窄、救濟標準低、制度建設落后等缺陷。

2007年5月，國務院發布《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，開始在中等職業學校和高校建立全新的資助體系。

2007年6月，民政部下發了《關于進一步建立健全臨時救助制度的通知》（民發〔2007〕92號），對臨時救助的對象、標準、程序等進行了規范。

2007年8月底通過、2008年1月1日施行的《中華人民共和國就業促進法》規定，各級人民政府建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助。

為徹底解決城市低收入家庭住房困難，國務院于2007年8月發布《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，將住房救助的范圍擴大到城市低收入家庭，將住房救助的形式由單純的實物配租擴大到發放租賃補貼與實物配租相結合。

2008年10月，民政部等部委聯合發布《城市低收入家庭認定辦法》（民發〔2008〕156號），為住房救助的實施奠定基礎。

2009年5月，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部印發《2009—2011年廉租住房保障規劃》，提出爭取用3年時間基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題，3年內再新增廉租住房518萬套、新增發放租賃補貼191萬戶。

2014年2月，國務院頒布《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），并于當年5月1日起實施。《辦法》第一次以行政法規的形式綜合構建了社會救助體系，明確社會救助主要包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助八項制度以及社會力量參與，成為我國社會救助事業發展的重要里程碑。

2016年國務院頒布了《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》（國發〔2016〕14號），以解決城鄉發展不平衡、相關政策不銜接、工作機制不健全、資金渠道不通暢、管理服務不規范等問題。

2017年1月，國務院辦公廳印發《關于加強困難群眾基本生活保障有關工作的通知》，要求全國各縣（市、區）都要建立健全由政府負責人牽頭、民政部門負責、有關部門和單位參加的困難群眾基本生活保障工作協調機制，定期研究解決本地區困難群眾基本生活保障問題。

2019年，在北京召開的新時代社會救助發展與立法研討會上，民政部社會救助司司長劉喜堂表示，2019年民政部社會救助司的工作之一，即圍繞社會救助立法開展。《社會救助法》被納入議事日程。

2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，要求各地各部門用2年左右時間，健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系，在制度更加成熟、更加定型上取得明顯成效。社會救助法制健全完備，體制機制高效順暢，服務管理便民惠民，兜底保障功能有效發揮，城鄉困難群眾都能得到及時救助。到2035年，實現社會救助事業高質量發展，改革發展成果更多更公平惠及困難群眾，民生兜底保障安全網密實牢靠，總體適應基本實現社會主義現代化的宏偉目標。

二、我國社會救助發展的特點

近年來我國社會救助的發展具有明顯的特點。

一是救助范圍不斷擴大，從特殊保障向適度普及方向發展。社會救助在區域上覆蓋城市和農村，城鄉統籌、協調發展，在救助對象上面向城市低保、“三無”人員、農村五保戶、特困戶、災民、流浪乞討、孤殘兒童等城鄉各類困難居民，應救盡救。

二是救助內容增多，從單項救助向系列化救助發展。社會救助不僅要幫助困難群眾解決吃、穿、住等基本生活困難問題，還要幫助解決醫療、教育、就業、法律等方面的特殊困難，從不同方面提供多種救助服務，增強社會救助功能。

三是涉及部門更廣，從民政單個部門行為向多部門（如教育、衛生、勞動、建設、司法、扶貧、財政、發展改革等相關部門和眾多公益性社會組織）協作發展。

四是工作要求提高，從臨時性、粗放型向規范化、制度化發展。無論是救助對象的申請、審核、審批程序，還是救助政策、救助對象、救助標準；無論是救助資金的發放，還是救助信息、檔案資料管理，都要做到規范有序，盡量公開透明。

五是救助功效加大，從多頭救助、分散救助向有機銜接、整體推進發展。隨著各項救助制度逐步建立健全，需要在更大、更新的制度框架內統籌考慮社會救助工作的協調發展。社會救助需要將各種救助對象、救助內容、救助資源、救助制度有機整合，上下聯動，為社會救助工作提供強大的支持和動力，不斷提高救助工作的整體水平和綜合效益。

六是監督管理加強，從部門監督向社會監督發展。隨著救助工作的社會關注度提高，救助對象的維權意識增強，社會救助工作的監督管理力度不斷加大。不僅要接受審計監督、紀檢監督，各級人大、政協也把社會救助工作作為監督檢查的重點，將救助工作置于救助對象、新聞媒體和人民群眾的廣泛監督之下，確保社會救助工作健康、順利開展。

三、目前我國社會救助中存在的問題

1.救助措施設計不科學，救助資源配置欠缺公平，出現救助疊加問題

各項救助措施的設計應該針對確需救助的困難群體，每一項救助措施一般都有特定的受助對象。一般而言，生活水平越低，該群體對各項救助措施的需求就越大，如低保家庭除了基本生活救助外，還可能需要在醫療、就學、住房等方面得到救助。但這并不意味著低保以外的困難家庭不需要專項救助，對生活水平略高于低保對象的困難家庭而言，其自身能力僅僅是保證基本生活，當遇到基本生活以外的困難時，依靠自身能力往往難以解決，需要政府和外界力量的幫助；反之，生活水平最低的低保家庭除了基本生活救助外，未必同時需要其他各項社會救助措施的救助。

以遼寧省盤錦市為例，最低生活保障制度剛開始比較穩定，但國家后來實施的一些分類救助，例如臨時救助、醫療救助、取暖救助、就學救助等，由于待遇較高，也引起了人們的普遍關注，許多人紛紛要求加入，造成低保戶比邊緣戶富裕，出現新的不公。政府可以采取的對策是將低保以外的其他救助的范圍擴大，但是又會有新的邊緣戶面臨著不公平待遇，其影響一直會由社會底層向上蔓延。目前，在一些城市對低保家庭實行了一些現金補貼和優惠政策之后，低保制度的含金量大增，甚至有的申請者要求，可以不要低保金，就要那些補貼和優惠政策。對很多并不富裕的人來說，即使不考慮醫療救助和廉租住房，就現在這些配套措施的誘惑力也是難以抵御的。大連市也出現一些收入略高于低保標準的低收入家庭在遇到大病等突發困難時難以得到有效救助的情況，促使一部分低保邊緣戶千方百計要求進入低保行列。

2.資格確認難度較大，而現行的家庭財產調查在實施過程中不可避免帶有隨意性和盲目性

一些被救助對象不能正確理解社會救助政策，主要采用隱報、瞞報等手段掩蓋實際家庭收入，抵制基層民政部門和社區救助工作者的定期隨訪和家庭收入審核工作，嚴重影響了社會救助工作的正常開展。民政部門在具體審查標準上進行了一定程度的變通，將“視同收入”“實際生活水平”“擁有高檔消費的情況”“日常生活狀態”等都作為審核資格的變通標準；將能否按照規定參加義務勞動、制定申請者合法持有財產的限制性規定也作為判斷是否有資格享受待遇的標準之一，這導致地方政府變通標準或自由裁量無法完全避免。

3.資金投入不足，籌集機制不合理，基層政府負擔過大或供給主體間救助事權與支出責任不平衡

社會救助資金是由政府主導、主要用于幫助解決民生困苦的財力資源。社會救助資金主要來自國家財政撥款和社會籌集，此外還有信貸扶持和國際援助。它包括城市和農村最低生活保障金、救災資金、貧困群眾醫療救助資金、社會福利基金、福星工程和五保供養資金、撫恤金、殘疾人事業資金等。資金來源主要是本級財政預算安排、上級財政資金補助、社會捐贈和福利彩票收益分成等。

目前我國社會救助資金缺乏籌措機制，無法形成整體效應，救助資金主要源于政府，資金匱乏仍然是當前社會救助的突出問題。從政府對救助的投入來看，財政社保支出比例近年來增長迅猛，財政資金扮演著主力軍的作用。從社會籌資來看，一是慈善公益機構發展起步晚，動員社會資源的能力弱，掌握的資金總額少，沒有足夠的社會公信力；二是籌資渠道不暢，目前除發行福利彩票和在重大災害發生后及每年元旦、春節前開展的臨時募捐活動外，缺乏經常性的規范的籌資渠道和方式；三是公民慈善觀念落后，個人主動性慈善捐贈參與率較低。

社會救助是財產再分配體系的重要一環，社會救助行政供給主體具體職責的實現需要明確的財政給付作為保障，但是我國一方面分配給地方政府，特別是縣鄉級政府沉重的社會救助職責，另一方面又未通過收入分配或有效的政府間轉移支付系統支持地方政府實施這些職責時所需之支出。

目前由于市及區（縣）財力有限，預算支出結構不盡合理。在中央財政出錢的情況下，低保金支出主要依靠中央財政，省、地級政府財政支出所占比例過小，財政狀況最差的區（縣）政府負擔較重。除低保基金外，其他社會救助（如醫療救助、教育救助和住房救助等）如何分擔各級財政的責任仍是一個重要而棘手的問題。此外，社會救助資金被擠占挪用的現象依然普遍存在。

4.政府部門之間信息不能完全共享

我國目前還未形成統一的社會救助管理部門。社會救助由民政部門主管，但社會的行政管理、資金管理和救助對象管理分屬政府多個行政部門，各級社會救助基金組織處于無序狀態。一些專項救助如教育救助、醫療救助、住房救助以及司法援助等，分屬不同的部門主管；災害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都歸民政部門管理，但是在民政部門內部卻又分屬不同的部門。部門分割導致社會救助缺乏聯動機制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。例如，有營業執照的人申請低保，民政部如果很快能得到工商局的信息，就可以去核實家庭收入的人工費；民政部如果可以掌握領取失業金的人的信息，就可以避免他們重復領取低保。反之，如果信息不暢通，資源不能共享，許多人就可以鉆空子，領到雙份或更多的保障金。

由此引發兩個方面的明顯弊端：一是管理機構政出多門，標準不一，各個救助主體之間互不銜接，不能形成合力，使政府在救助工作中的主體地位不明顯，綜合救助能力減弱；二是由于沒有明確的責任主體，救助工作相互交叉，有限的救助力量和資源出現浪費。如每年的春節慰問中，民政部門慰問低保戶、工會部門慰問困難職工、殘聯慰問殘疾家庭，結果出現重復慰問，甚至出現一戶同時得到四個部門的慰問。又如高考后對部分困難家庭的大學生實行資助過程中，參與資助的有民政、工會、婦聯、共青團、文明辦等部門，結果出現有的家庭得到多部門救助，資金上萬元，而有的家庭卻得不到及時救助。

管理的部門分割，加之信息管理技術的落后，使得我國社會救助的發展亟待信息網絡的發展。例如，目前全國還沒有形成一個流浪兒童的統一信息網絡，查詢流浪兒童家庭和流出地的工作沒有全國性合作，致使工作效率低，許多兒童長期滯留在救助中心。又如，由于我國目前中職學生的注冊系統和資助管理系統無法對接，技工學校的注冊系統和職業學校的注冊系統不能通用，因此一些地方不少中職學生重復注冊，騙取國家助學金，給國家助學政策的貫徹帶來阻力。

5.社會救助工作人員不足，工作量大，工作經費未落實，有的管理人員人身安全受到威脅

以城市低保為例，從制度上看，社會救助工作人員需要對申請者進行家庭收入狀況調查，以確定是否符合法定的受助條件。同時社會救助工作人員要對救助者進行追蹤調查，及時了解救助者家庭收入變化情況，定期復核家庭是否繼續符合救助條件。以上法定工作均需要大量的人力。為此，在城市低保制度的實施過程中，政府將城市低保的日常管理、服務工作委托給居民委員會承擔。這樣，最基礎、最大量的入戶調查、收入核查工作就交給了社區居委會來管理，政府在節省了大量人工費的同時，使“城市低保機器”工作起來。

在實施低保的人員編制和工作經費方面，從中央到地方，各級政府都沒有一個明確的態度。在人員編制上，較之勞動與社會保障部門近年來為實施社會保險大量增加事業編制和人員，民政部門在低保管理方面的人手實在少得可憐，在工作經費上問題更大，習慣的做法是上一級往下一級壓，到基層實際上什么都沒有，區、街道、居委會甚至只能自己貼錢，甚至是基層干部個人貼錢來辦事。只給基層增加任務，而不能給基層增加相應的人力和財力，這種做法往往會因小失大。

不僅如此，由于不給不符合標準的居民辦理城市低保，低保工作人員時常被恐嚇，家庭房屋的玻璃被砸、電線被剪等現象也時有發生，甚至還被毆打致傷。有的工作人員為困難患病群眾服務，卻連自身的健康權也得不到保障。目前，社區低保工作人員在工作、健康、人身安全等方面的權利，還沒有明確的法規進行規范。

6.社會救助導致某種程度的“福利依賴”

由于救助標準偏低，不能讓救助對象積累必要的資產以應對就業所帶來的成本和風險，加之現行的工資標準偏低，不能形成有效的就業激勵，同時就業指導、就業培訓和社會參與指導等還不夠細致、個性化，不能根據救助對象的實際情況為其制定就業和參與社會競爭的個性化策略，因此享受社會救助者最終自主擺脫貧困的人非常少。很多人實際上是在長期享受社會救助，且其就業動機日益弱化，在很大程度上不自覺地滿足于其低水平的生活狀況，形成所謂的“福利依賴”。

7.社會救助的社會融合效果不突出

一方面，社會救助的對象對主流社會存在著疏離感，在一些地區和一些人身上，這種感覺甚至相當強烈和持久，來自主流社會的救助并不能使他們融入主流社會；另一方面，政府的社會救助實踐并沒有迅速地喚起全社會的互助理念，喚起富裕社會成員的慈悲之心，其最重要的表現就是我們的民間慈善事業還很不發達，民間社會互助的力量還非常薄弱。在一個缺乏社會互助支持的社會，單純的政府救助，其效果也必然是有限的。

8.不少管理細節有待改進

社會救助中的許多慰問主要集中在年關歲底或重要節日，屆時各部門抽排一些特困對象重點走訪，登門發放慰問品、慰問金，這成為社會救助的常規實踐和常規動作，而平時較多的貧困對象只是門前冷清、求助乏力，這種突擊式的救助對救助對象而言，只能解一時之急，得到一時的關心和幫助，很大程度上會影響救助工作的實際效果。

9.法治和社會道德文化價值觀念落后

國內外社會救助制度的實踐表明，社會救助深深植根于法治和包括道德、社會價值觀等在內的社會文化之中。例如，聯邦德國的社會救助制度建立在德國社會的文化傳統基礎上，強調社會成員互相幫助和家庭重要性的天主教傳統，主張政府懷有父愛主義情結、保守而溫和的國家父愛主義（conservative state-paternalism）思想是其社會基礎。中國社會救助制度建立和發展過程中出現的很多障礙更加顯示了法治和誠信的社會環境的重要性。當前在社會救助中出現的諸如“人情保”“騙保”“低保富翁”，有的地方每年輪換確定低保對象，不是按照低保標準而是根據資金情況發放保障金，一些符合條件的對象未納入低保范圍等問題的根源在于法治和道德文化觀念落后。部分社會救助對象把自己看成是特殊的社會群體，認為社會救助是一種應得的福利，或者把能擠入社會救助體系這一安全網看作是幸事，而不覺得自己是被貼上了社會救助對象或者貧困者之類的社會標簽，造成社會救助制度的發展面臨很大的文化道德障礙，提高了中國社會救助的運行成本。

四、完善我國社會救助制度的思路與對策建議

我國社會救助制度的完善意義重大，任重道遠。

1.完善現行的分類救助和差異救助，增加一些新的單項救助項目如意外事故救助等，借鑒國外分類救助的先進理念

低保制度將從救助標準單一逐漸向分類分層救助方向發展，即從低保家庭和低保對象本人的困難情況出發，按照困難程度的不同提供差異化的保障待遇，做到突出重點、兼顧一般、分類施保。低保制度對不同的人口設立不同的津貼項目，規定不同的資格標準和準入門檻，提供不同標準的救助；同時對于下崗、失業人口應加強培訓經歷、求職經歷和再就業狀況的要求和審查，對有就業能力、容易就業和再就業，以及無就業能力、不容易就業和再就業的申請人需要分清情況區別對待。

從現行的單項救助制度看，因交通事故、安全生產事故等意外事件造成生活困難的群眾仍難以納入救助體系。在歐洲，有一項社會照顧制度，主要就是針對因意外突發事件而受到困擾的人。參照國外的經驗做法，實行意外事故救助制度，可以對現行救助體系起到“拾遺補闕”的重要作用。這方面，需要有關部門作進一步的深入研究。例如，應探索環境污染（如水資源污染）受害者社會救助的機制。

國外近年興起的有條件現金援助值得我國加以研究。有條件現金援助（conditional cash transfer，CCT）項目是一種新的社會救助形式，它致力于對年輕人的培養，以使得人力資本獲得積累，并以此來打破貧困代際傳遞。CCT提供現金資助給貧困家庭，但必須以投資人力資本為基礎，比如送孩子去學校或健康中心。這種約束性使得CCT不僅是一種短期社會救助的手段，更成為一種長期的人力資本投資。CCT是一種剛萌芽的社會項目，它通過教育券、補貼式醫療保險計劃等形式直接資助需方。CCT針對提高兒童的人力資本已在許多國家實施，尤其在拉美和加勒比海地區。最受歡迎的一類CCT包含健康、教育、營養三重目標，比如墨西哥的教育健康食品計劃、哥倫比亞的家庭行動計劃、洪都拉斯的家庭安置項目、牙買加的健康教育發展計劃、尼加拉瓜的社會保障網絡。

2.扶持弱勢群體自我生存和發展能力

新福利經濟學家阿馬蒂亞·森認為，社會參與能力的下降實際構成了社會排斥，并有可能陷入長久的惡性循環。現金收入再分配只能維持現狀，而不能打破貧窮的循環，因而十分有必要區別收入貧困與能力貧困的差異，將社會救助的目標從克服收入貧困提升到消除能力貧困，救助與發展相結合，提升救助對象的社會參與能力，協助他們自立、自強，最終消除社會排斥，實現社會整合。

目前我國教育培訓嚴重不足，知識技能嚴重缺乏，加之勞動力嚴重過剩，勞動力就業形勢嚴峻。因此，對于弱勢群體的教育培訓是提高弱勢群體競爭力、幫助其擺脫弱勢的治本之策。如對下崗職工而言，技能培訓、再就業信息、社保資金、各類優惠政策都是其應擁有的社會資源，是其擺脫弱勢地位的基礎條件。政府應做出調整逐步改變目前我國社會救助發展中生存性救助多、發展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少的現狀。

3.建立合理的財政分擔機制和統管統支的經費保障機制

社會救助是政府的責任，各級政府義不容辭，中央、省、市、縣四級財政應建立合理的分擔機制。中央政府應該幫助“老、少、邊、窮”地區的城市，這些城市往往財政越困難，救助對象也越多，只有通過中央財政轉移支付才能使這些城市的救助對象實現“應保盡保”。中央政府和省級政府還應該幫助中央部委所屬和省屬企業多的城市，因為這些企業的利潤大多以利稅形式上繳給中央財政和省級財政，上級財政應該為它們提供救助資金。

與此同時，政府應加強救助資金的籌措、使用與管理。第一，應積極爭取政府重視和財政部門支持，利用民政部門從事社會捐助管理的職能優勢，廣辟資金渠道，多方募集救助資金，同時鼓勵社會力量參與社會救助活動。第二，應建立社會救助資金統籌統管統支的經費保障機制。在當前財政支出為主的情況下，政府考慮將原先各部門自行籌措、分散使用的救助資金納入社會救助資金總盤子，統籌安排，即采取“救助對象統一管理，資金共同分擔，統一使用”的救助制度。比如可以以低保資金預算作參照，按照一定的比例增加安排醫療救助資金、教育救助資金、住房救助資金等，使社會救助資金的總盤子由民政部門統一管理、統一支出。在此基礎上以低保標準為參照，統一制定各項救助標準，對住房困難的給予住房補助、就學困難的給予教育補助、就醫困難的給予醫療補助。這樣做，一方面使有限的救助資金發揮最大的救助效能，避免出現重復救助現象，另一方面可以有效地整合救助資源形成統一的社會救助平臺和“一口上下”的運行機制，切實解決弱勢群體的各種困難。第三，應嚴格資金管理，實行專戶儲存、專項管理、專款專用，合理利用資金，確保社會救助資金的安全運行。

4.動態管理機制

救助人員做到社區每月、街道每季度、區縣每半年對重點低保對象走訪一次，隨時掌握救助對象的家庭情況，確保救助渠道暢通。政府甚至可以考慮借鑒國際經驗，設立專門的家計調查機構，改變以社區干部為主進行家計調查的現狀，改由專業的社會工作者來完成，提高家庭財產調查的專業化水平。

5.加強社會救助工作的組織領導和機構建設

我國要有效地開展社會救助工作，充分發揮社會救助在穩定社會、促進經濟發展中的重要作用，應健全由政府分管領導任組長，民政、財政、教育、勞動保障、衛生、審計、監察等部門組成的新型社會救助工作領導小組制度，統一管理、組織、協調以低保為基礎的新型社會救助工作。政府要把以低保為基礎的新型社會救助體系建設納入經濟社會發展規劃，擺在各級政府重要議事日程上，不斷增加社會救助資金投入，建立與經濟社會發展水平相適應的社會救助資金籌措和穩定增長機制，合理確定城鄉幫扶救助對象、幫扶救助項目和幫扶救助標準，完善幫扶救助政策，整合社會救助資源。要明確市、區（縣）、街道（鄉鎮）、居委會（村委會）的社會救助職責，各盡其職，相互配合，盡快形成政府主導、部門配合、社會聯動的新型社會救助組織管理體制，使社會救助工作逐步走上規范化、制度化、法治化軌道，不斷提高社會救助管理和服務水平。

政府通過增設編制或招聘方式來解決基層救助工作人員偏少的問題，并且實行工資經費由財政全額撥款；同時要解決社會救助工作必需的辦公經費，促進社會救助工作實現更好的效果。

6.建立救助信息數據庫，形成縱向貫通、橫向互聯的社會救助信息共享機制

各級各部門要摸清城鄉各類困難群眾的底數，逐人建檔立卡，按照內容完整、條目清楚、上下統一、管理規范、簡明實用、方便查詢的原則，逐步建立城鄉各類困難群眾基本信息數據庫，形成省、市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村委會）五級縱向貫通、部門橫向互聯的救助信息共享機制，為政府決策、數據查詢和動態管理提供依據。政府要加強部門協作，有關部門要及時將救助情況和救助信息報同級城鄉社會救助協調（領導）小組辦公室。各級社會救助辦要加強對各部門社會救助信息、救助數據的收集匯總和對外發布工作。有效提高對特殊困難群眾的救助能力和水平，實現“一口上下、不重不漏”的管理目標。

7.加強對弱勢群體的倫理救助

當前我國社會救助中倫理救助缺失，應從構建倫理制度、規范救助行為、加強教育支持、強化思想道德教育四個方面加強弱勢群體的倫理救助。在現階段，首先應加強心理救助在社會救助各領域的推廣和運用。

8.加強社會救助管理部門間的協調一致、相關制度間的銜接配套

社會救助體系是整個社會保障體系的重要組成部分，其本身又由多個單項制度構成，社會救助制度與社會保險、社會福利及勞動就業、戶籍管理、教育衛生等制度間以及社會救助各子系統間的銜接配套很重要。一方面，社會救助管理部門要做好救助制度與社保制度和其他社會政策的銜接，如醫療救助與新型農村合作醫療之間要堅持互聯互補、互不代替。在籌資上，對困難群眾參加合作醫療的，要予以積極資助；有條件的地方，要全額資助。在報銷上，對困難群眾經合作醫療報銷后要實行適當補差；有條件的地方，要探索實行困難群眾大病、重病預先墊付醫藥費。醫療救助與城鎮居民醫療保險存在相同問題，需要注意，醫療救助與城市社區衛生服務也應銜接得當。另一方面，要做好各項救助制度之間的銜接。從目前實施情況看，各項救助制度雖然類別不同，但在救助對象上存在一定的重復交叉，這容易造成救助對象之間的不平衡問題，要堅持統籌兼顧、適當整合，既要根據困難程度和類別向重點對象傾斜，又要把握好救助尺度，避免過于集中，特別要關注處在現行制度邊緣的困難群眾，確保廣大困難群眾都能得到應有的救助。

9.加強非政府組織在我國社會救助中的作用

政府是社會救助的第一責任主體，而非政府力量和社會成員之間開展的社會救助已成為政府救助的必要補充，作為我國社會救助體系中一支不可替代的主體力量發揮了積極的作用。實際上，政府救助和非政府救助完全可以相互補充，二者之間可以建立起很好的合作關系。面對我國仍擁有數千萬貧困人口、貧困問題突出而政府救助能力不足、反貧困的任務依然艱巨的國情，我們應該在完善、健全政府救助的同時，創造條件開發社會救助資源，推進非政府力量和社會成員之間的社會互助，形成以政府為主導、以非政府力量為補充、立體交叉、縱橫交錯來面對社會各類弱勢群體的社會救助系統。承認并確立社會救助的多元主體，營造非政府社會救助良性發展的社會環境，是完善我國社會救助體系的必然選擇。我國應借鑒市場經濟國家和地區的有效經驗，營造有利于社會救助的思想理念，大力培育慈善組織。

10.加強社會救助工作的監管

社會救助要切實保障社會救助資金的合理使用，實現動態管理下的應保盡保、應退盡退，基層民政部門和街道（鄉鎮）、居委會（村委會）在實施社會救助工作中必須堅持政策公開、金額公開、保障對象公開的原則。社區救助工作人員要強化責任意識，克服各種困難，排除各種干擾，定期隨訪被救助對象，認真復核他們的家庭收入。要定期張榜公布本轄區內保障對象名單、家庭收入狀況、保障標準、補差金額、發放時間、享受優惠待遇等內容，接受群眾監督。各級民政部門要經常檢查社會救助資金的使用情況，定期做好清理、對賬工作，并積極配合財政、審計等部門對保障資金的使用情況進行監督、檢查，對那些徇私舞弊、弄虛作假、開具假證明為本單位或親朋好友騙取保障待遇的企業和個人，有關部門應通過法律手段嚴加懲處，確保社會救助工作健康有序開展，不斷開創社會救助工作的新局面。同時，需要完整和細化編制民政事業預算，加強對救助基金的審計監督和其他監督。

11.加強農村社會救助體系建設，建立城鄉統籌的社會救助制度

改革開放以來，部分地區和部分人在黨的富民政策的引導下走上了富裕道路，并有上億貧困人口擺脫了貧困，脫貧攻堅成果舉世矚目，但持續鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧和新增貧困，促進全體人民共同富裕道路上的持續減貧，還需社會救助制度的建設和完善。當前農村社會救助體系建設任務繁重而緊迫，大力推進農村社會救助體系建設，對于統籌城鄉協調發展，維護公民權益，保持社會穩定，實現鄉村振興戰略目標具有重要意義。政府應盡快推廣農村低保制度并適當提高低保標準，建立與低保相配套的社會專項救助體系，加大在衣、食、住房、醫療、子女就學、法律援助等方面的救助力度。在農村自然災害救助方面，政府應繼續建立和完善救災工作分級管理、救災資金分級負擔、救災經費專戶管理的工作體制，并規范和完善救災款物發放制度，保證發放程序的公正性和發放過程的透明度；盡快形成和完善災害的監測評估、綜合協調、社會參與和具有較強能力的災民緊急救助體系；逐步建立比較完備的救災減災的法規體系，加快減災立法進程。在完善農村貧困群眾基本生活救助的同時，向幫助貧困群眾再就業方面延伸，形成一種促進救助對象積極上進和反哺社會的機制。

新型社會救助體系在救助對象的識別和界定上要打破城鄉和地域限制，堅持無差別平等保護原則，即家庭收入低于當地救助標準（或符合專項救助條件）的公民，均有權向國家申請社會救助。國家不在制度設計上強調城鄉戶籍、地域差別、致貧原因、年齡、性別、有無違背道德行為和違紀行為，以及其他的身份限制或者按區域、按人口設定救助比例等，進而剝奪公民的社會救助權。

12.社會救助制度要由政策指導向法制保障轉變

經過近幾年的實踐，當前的社會救助制度和規定，對推進社會救助、維護社會穩定、促進經濟發展起到了積極的作用，但是這種分散實施的單項救助方式，在社會救助的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監督、責任、義務等方面缺乏法律的有效規范，制約著社會救助體系的建設。有關部門應抓緊出臺具有統一管理的政府規章，明確在政府領導下，民政、勞動、衛生、教育、建設、財政、審計、房管、工商、稅務等部門和各級工、青、婦、殘聯等社會團體的職責，把軟性的建議變成剛性的法規政策條款，全面建立起保障有力、運轉協調、服務高效的救助體系。

13.注重宏觀政策的配套

弱勢群體的擴大是個社會問題，通過完善社會救助體系以期解決弱勢群體所帶來的問題只是就社會保障提出的思路。要想從根本上解決弱勢群體的擴大及其所帶來的問題，還需要從國家根本政策、經濟的發展和整體的經濟結構調整等方面尋求解決之道。在完善社會救助中促進社會建設，在推動社會建設中完善社會救助。

以改革現行的初次分配制度為例，政府高度重視完善初次分配的市場機制，維護市場競爭的公平和公正，以便更好地發揮市場機制的初次分配功能，使市場經濟朝著好的方向發展，使在市場競爭中跌入社會救助范圍的人最少化。在發展社會主義市場經濟的過程中，政府應當把維護公平放到更加突出的位置，綜合運用多種手段，逐步建立起以權利公平、機會公平、規則公平和分配公平為主要內容的社會公平保障體系，努力使全體人民共享經濟發展的成果，并朝著共同富裕的方向穩步前進。

14.應加快社會救助理論研究

社會救助理論研究是社會救助體系發展和完善的先導，只有建立完善的社會救助理論研究體系，才能制定符合我國國情的社會救助理論，正確指導我國社會救助制度實踐的推進，真正實現社會救助的目標。

加強社會救助理論研究，就要積極組織和利用現有的研究機構、學校或社會專門研究人員對當前社會救助制度實施中遇到的問題或認識模糊的方面進行深入探討，形成有一定深度和高度的社會救助理論體系，推動社會救助制度的開展；加強社會救助研究不能閉門造車，應不斷吸取國外的成功經驗，結合本國情況推進社會救助體系建設；同時還要深入研究社會救助制度與其他社會保障制度的關系，形成社會救助的各類社會與經濟發展指標，切實完善社會救助理論體系。

思考題