第二節 國外社會救助的淵源、特點與走勢
一、現代社會救助的萌芽
英國是世界上最早通過立法建立社會救助的國家。作為現代意義上的社會保障制度中的一套重要的、經常性的制度，社會救助是在16世紀、17世紀的英國逐漸形成的。英國社會救助制度從1601年英國女王伊麗莎白頒布《濟貧法》，即舊濟貧法開始。1834年，英國制定了《濟貧法修正案》，主要是確認社會救濟屬于公民應該享受的權利，確立社會救濟是國家應盡的義務，從此世界上社會救助開始由“恩惠”“慈善”式的制度向“公民權利”型的制度過渡。現代社會救助在英國的萌芽具有以下深刻的歷史背景：
1.解決嚴重的流民和貧困問題
隨著新航路的開辟，歐洲經濟貿易最繁榮的地區從地中海沿岸轉移到大西洋沿岸，英國利用其得天獨厚的地理環境逐漸發展起來，它較早結束了四分五裂的中世紀封建制度，形成了統一的民族國家和中央集權的君主政體，這就在客觀上為近代經濟貿易的發展創造了有利條件。商業和貿易的迅速發展，特別是毛紡織業的高額利潤促使新興資產階級和新貴族掀起了規模巨大、影響深遠的圈地運動，將農民從土地上趕走，用土地來養羊。當時由于圈地而發展起來的紡織業和其他工業又不足以吸收這么多失去土地的勞動力，于是就不可避免地產生了大量的流民。除了圈地運動這一最主要的原因外，價格革命造成的雇傭勞動者貧困化、人口膨脹、解散修道院、取消封建家臣和遣返退伍士兵等因素也加劇了流民問題。
大量的流民大大增加了社會的不穩定因素，流民問題亟待解決。英國政府對待流民的態度經歷了一個較長的變化過程，在初期以懲罰為主，救濟為輔，且懲罰極為嚴酷，流浪者常常被處死。后來，單純的嚴刑峻法不僅不能減少流浪者的規模，而且還引發了越來越多的反抗，甚至暴動；同時，有識之士也逐漸意識到，貧窮和流浪不能僅僅歸咎于當事人的懶惰，他們無法左右的社會經濟環境也是重要的原因。于是，英國政府轉變對流民的態度，對流民和貧困者的救濟力度不斷加大，制度化程度也不斷提高。在長達幾十年的討論和在此期間的數部關于濟貧的法律法規的基礎上，《伊麗莎白濟貧法》在1601年獲得通過，此后又經過了不斷的修改和完善。
2.君主專制政體同新興資產階級作斗爭的需要
由于資本主義經濟的發展，新興資產階級的力量迅速壯大，便要求獲得更多的政治權力，進而與當時的君主專制政體產生矛盾。隨著矛盾的不斷發展，統治者為了維護自身統治，便不得不關注濟貧問題。一方面，解決流民問題有助于穩定其統治秩序；另一方面，流民大多是由于新興資產階級和資產階級化的新貴族不擇手段謀取經濟利益而產生的，確立濟貧制度，可以安撫和籠絡下層人民，利用他們同資產階級和新貴族較量。另外，濟貧制度本身（特別是濟貧稅）也有助于在一定程度上限制資產階級的力量，遏制資產階級的上升勢頭。
3.英國雄厚的經濟實力和先進的經濟發展水平為社會救助制度的確立提供了基礎和前提
英國的經濟在16、17世紀飛速發展，無論是經濟發展水平還是經濟實力都處于世界前列，并在不久之后成為領頭羊，這便具備了產生社會救助制度的物質基礎。
4.強有力的國家政權是建立該制度的后盾
都鐸王朝和斯圖亞特王朝都實行君主專制和中央集權，這為濟貧制度的制定和實施提供了強有力的保障，因為具有普適性和統一性的法律法規都必須依賴國家權力來制定和實施，濟貧稅的征繳、濟貧院的大規模建設如果離開了強有力的、統一的國家政權，是不可能實現的。
5.社會救助的傳統
中世紀末期，各類社會救助組織在英國就已頗具規模，社會救助行為也普遍存在。伴隨著圈地運動的進行，它們更是獲得了長足的發展和完善，這些資源為社會救助制度的建立提供了重要的基礎。
中世紀時期基督教的慈善施舍和同業行會的互助互濟是英國社會救助制度萌芽的基礎。英國的貧困問題主要是通過行會內部互助互濟與基督教的慈善施舍兩種方式解決的。英王亨利八世于1536年制定了濟貧法令，規定地方團體負責辦理濟貧事務，年老、失業及貧困病患者可申請救濟，這是濟貧的起源，該法令于1563年、1572年和1576年經過三次修正補充，使濟貧制度最終建立起來。
二、國外部分國家社會救助的特點
第二次世界大戰后，各國工人運動四起，為了緩和階級矛盾，發展經濟，各國政府都高度重視社會救助，設立了專門的社會救助行政管理機構，逐步完善社會救助政策。社會救助成為除社會保險和社會福利之外社會保障體系的重要組成部分，成為社會安全網的最后一道防線。社會救助的救助對象，除貧困人口外，還包括老年人、未成年人、失學者、難民等特殊群體，家庭補助是西方發達國家社會救助的重要內容。社會救助的經費主要來自政府，輔之以社會團體、民間組織和個人的捐贈。救助標準盡量與經濟發展水平相適應，同時不斷改進技術手段，實行信息化管理，并高度重視社會救助的法制建設，一般都在社會保險和社會福利立法前首先對社會救助立法。英國救助立法歷史悠久，德國現代意義上的社會救助制度確立于1961年。1961年的《聯邦社會救助法案》明確了社會救助體系的基本任務和組織結構。瑞典政府于1957年通過了《社會福利和社會救助法》，廢除了傳統的濟貧法，建立了新的社會救助制度。各國社會救助具有不同的特點，如美國救助制度豐富完善，韓國救助傾向于生活保護，德國救助側重于特殊困難家庭等。
三、國外社會救助的發展趨勢
盡管世界各國的社會救助制度千差萬別，但在進入21世紀后其發展呈現出以下共同趨勢：
1.采取中央集權和地方分權不同的社會救助管理模式
社會救助的分配績效和社會救助管理模式的中央集權化程度存在顯著的關系。由于各國實際情況不同，國際上采取了中央集權（如英國、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭）和地方分權不同的社會救助管理模式。
在瑞典，社會救助的資格條件由中央政府決定，但不僅管理是在地方層面上進行，絕大多數的社會救助支出資金也來自地方當局，其解釋權和社會救助金的發放也由地方當局進行。社會救助標準雖然是由國家建議的，但實際的救助標準在不同的地區存在很大差異。在奧地利，社會救助單純為地方的責任，各地的社會救助資格條件和救助水平多有不同，總體而言，沒有統一的程序，而地方政府對社會救助申請者的救助也是高度自行決定的。在德國，社會救助的資金來源中75%來自地方當局，另外的25%則來自中央政府，政策制定的權責在于聯邦政府，地方當局負責執行。在芬蘭，社會救助是在中央政府制定的關于社會救助對象資格條件的一般政策方針內由地方當局進行管理。自20世紀90年代以來，日益增長的失業壓力導致許多社會救助的模式化和標準化的規章被取消，同時，地方政府在社會救助上有更大的自行決定權，社會救助待遇也呈現多樣化，而社會救助的水平也在全國范圍內根據生活成本的不同設定了不同地理區域的社會救助政策。
歐洲的學者在研究歐洲多國社會救助不同管理模式后得出結論，認為單純的中央集權制的社會救助和單純的地方分權制的社會救助管理模式都有礙于社會救助分配效率的實現；相反，中度的地方分權制的社會救助管理模式優于高度的中央集權制和高度的地方分權制的社會救助管理模式。瑞典社會救助的改革就經歷了這樣的歷程。20世紀90年代以前，瑞典中央政府對地方政府提供社會救助財政資助的主要特點是，按照社會救助的不同項目實行分項目提供財政資助，這種資助方式使得瑞典中央政府在社會救助工作方面具有決定性影響，而不利于地方政府在社會救助中發揮作用。結果導致中央政府在社會救助方面的財政支出不斷增長，地方政府在實施和管理社會救助方面的積極性不斷下降，各種社會救助資源的利用率也不太理想。針對這一問題，1993年瑞典政府實施了一項新法令，規定以后瑞典中央政府在對地方政府提供社會救助財政資助方面，不再按照不同項目分類提供財政資助，而是實行綜合性財政資助原則，即中央政府根據各郡人口結構、稅收情況等提供不同數量的社會救助方面的財政資助，中央政府提供的財政資助如何使用，由地方政府根據各地實際情況自行決定。這項社會救助制度的地方化改革，分清了中央政府與地方政府在社會救助方面的不同職責，明確了地方政府的權利與責任，有利于地方政府根據自己所管轄地區的實際情況，制定與實施更加有效的社會救助措施。這不僅提高了社會救助的效率，也促進了瑞典各地社會經濟與社會保障事業的協調發展。
2.失業率上升、家庭結構變化和移民增加成為加重許多西方國家社會救助成本、促使其改革的重要原因
以德國為例，經濟的持續低迷導致不少人失業，1980年生存救助受益者中，10.3%是失業者，到1990年該指標上升到13%。與此同時，多子女家庭和不完整家庭日益增多，使社會救助體系面臨日益嚴重的“貧困的嬰兒化”（infantilisation of poverty）。其表現為：一方面，多子女家庭面臨著日益上升的小孩養育成本，增加了家庭貧困的可能性；另一方面，單親家庭是申請社會救助的主要家庭類型。1961年的《社會救助法》明確規定：帶有3歲以下小孩的單身母親可以不參加工作而接受社會救助。移民增加也是影響聯邦德國社會救助的重要因素。自1970年以來，盡管聯邦德國逐年減少招募外籍工人，但大量移民以探親、政治避難、難民為理由涌入德國。這些移民進入德國之后面臨著嚴重的生存問題，部分人按照法律規定不能工作賺錢，部分人存在著語言障礙，其后代也在教育機會和勞動市場上面臨困難。據統計，德國2001年的社會救助受益人數占德國全部人口的比例為3.5%，外籍社會救助受益人數占全部移民的比例為9.1%，外籍社會救助受益者占全部社會救助受益者的比例為25%。
3.注重社會救助的實施與實行積極的勞動力市場政策相結合
國際上在設計社會救助的制度安排上，各國都注重實現社會救助政策與其他的經濟社會政策特別是勞動力市場政策的契合，以保證社會救助制度的效率，保持社會救助對象的流動性，以更好地發揮社會救助的救助功能。如瑞典一貫強調對勞動力市場的培訓，培訓的對象集中在25歲以下的成年人和沒有勞動能力的人。德國社會救助的關注點主要集中在社會救助金的水平上，尤其是對那些有幾個孩子的家庭，社會救助可能使他們失去工作的積極性。因而對于社會救助的申領者，除了健康、年齡等原因，其他申領者都被要求接受工作；對于有勞動能力的社會救助申領者而言，如果他們不接受所提供的工作或者不努力尋找工作，社會救助金至少可能被削減25%。德國社會救助制度改革討論的核心問題就是社會救助制度與基于收入調查型的失業保險的結合問題，這項改革已得到批準且正在開展當中。2000年起美國政府要求接受援助的單親父母兩年內每周工作至少30小時，核心家庭每周至少工作35小時。聯邦政府還制定了社會救助受益家庭的就業目標，社會救助受益家庭就業率從1997年的至少實現25%提高到2002年的50%以上，核心家庭的標準則由75%提高到90%。
盡管如此，歐洲仍然有長期依賴社會救助的情況，降低了社會救助的流動性和救助效率。以瑞典為例，其社會救助對象領取社會救助的時間與其他歐盟國家相比是短的。雖然對于獲得社會救助者而言，一直領取社會救助很多年的情況并不具有典型性，但是，持續多年依靠社會救助生活的情況并不罕見。德國和日本亦存在類似的情況。
4.家庭財產調查和目標定位在社會救助管理中居于重要地位
家庭財產調查，又稱家計調查或家庭經濟狀況調查，是在社會救助制度中被用來考察救助申請者家庭收入等方面狀況的一種做法，是鑒定申請者是否符合獲得某項津貼或服務的資格的必要環節，是社會救助制度的一種手段，具體包括個人申請、機構受理、立案調查、單位（社區）證明、政府批準。申請者能否得到社會救助的關鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定的最低生活標準線（貧困線）。關于家庭收入調查型的社會救助模式中的測量方法論和技術問題，如何科學地設定社會救助對象的資格和審查程序是家庭收入調查型的社會救助（means-tested social assistance）實施的關鍵環節。但是在社會救助實施的過程中，某些原因的存在使得社會救助審查和實施方法遇到很多的障礙而難以付諸實踐。處于社會轉型的俄羅斯的社會救助就面臨這樣的問題，影響社會救助的效率，使社會救助在操作和執行中遇到障礙。
目標定位（targeting）式的救助，是指通過群體甄別，將那些最需要幫助的人，如窮人、老人、失業者、病患、殘疾、婦女或兒童等挑選出來，通過家計調查或條件限定的方式來確定最需要或最貧困的人，僅對他們發放社會福利。
家計調查與目標定位是不可分割的，比如，“全體65歲以上老人都發放的津貼”屬于全民性或普遍性福利，而“只以低收入老人為限”則屬于兼具家計調查和目標定位性質的選擇性福利給付，它既以家庭財產調查為依據（低于貧困線），又屬于專為老年人提供的目標定位式津貼。目標定位與家計調查一樣，性質上都屬于選擇性福利的政策工具，都有利于增強社會保障受益群體的針對性、政策目標的有效性，提高資金使用的效率。目標定位具有的優點在于，如果選定的指標是顯而易見的（比如一個家庭里有多少個孩子），那么所需要的管理就少多了。因而在目標定位中，可更少關注個體的情況，更多使用較為統一的標準。
以英國為例，早在1922年英國《失業保險法》中就以失業救助的形式提出了家庭財產調查的必經程序。家計調查雖然會帶來恥辱感、津貼水平低下、因重復受益產生福利依賴問題，以及貧困陷阱、誠實陷阱、儲蓄陷阱等，但家計調查型津貼在英國社會保障制度中居于重要地位。英國家計調查更加突出對求職經歷和就業狀況的審查，對不該重復（重疊）受益的現象加以規范，杜絕欺詐，并與目標群體定位結合得日益密切。英國政府通過提供多層次、分群體、多類型的保障措施，通過分層施保、分類施保緩解了低收入群體的生活壓力。近年來，英國政府在家計調查方面不斷改進，以避免民眾過多的指責。改革措施包括簡化家計調查、收入評估更改為年度體系（將每年或更長時間進行一次評估）、簡化申領手續（如可以通過互聯網填寫表格）等。
5.防止社會排斥，強調倫理救助和社會整合的作用
1918年瑞典政府再次頒布濟貧法。新的濟貧法制度所提供的救濟較之前更加容易獲得，但是受益者必須以喪失一些公民權利為代價，其中包括喪失選舉權。傳統的濟貧法也發揮著社會保險制度補充措施的作用，但其在實施過程中所體現出來的對貧困者的施舍性、歧視性、懲罰性和侮辱性越來越受到人們的批評，人們希望建立充分體現人道主義和公民權利的社會救助制度。
以歐盟為例，自20世紀70年代以來歐共體社會救助政策隨社會救助理念的轉變發生了三次轉向：20世紀70年代到80年代，歐共體社會救助政策偏重責任，主要解決物質貧困問題；20世紀90年代偏重權利；進入21世紀，重點致力于社會整合。2000年3月，歐盟委員會決定在2010年消除貧困并同意采取行動，同時達成一致意見，即各成員國在反貧困和消除社會排斥方面應該采取協調一致的政策，并于2001年起制訂實施著名的國內行動計劃。其目標包括增強參與就業的積極性以及資源、權利、物質和服務的可獲得性，防止社會排斥的風險，幫助弱勢群體，動員所有相關組織參與行動。同時歐盟建立衡量社會融合指標體系。社會排斥概念在五個方面超越了傳統的貧困和劣勢概念：由財務劣勢轉變到多層面劣勢，由靜態分析轉為動態分析，由個人或家庭擴大到地方鄰里，從聚焦分配轉向聚焦關系，由側重社會關系的連續性轉向災難性中斷。貧困概念內涵外延的擴大意味著在貧困問題分析中，研究者既應關注物質貧困與社會劣勢本身，還要關注導致物質貧困和社會劣勢的社會關系根源；更為重要的是，貧困概念內涵外延的擴大意味著由狹義的貧困救濟轉變為廣義的社會救助。救助的手段和方式要充滿倫理精神，充分尊重救助對象的人格尊嚴，不能使救助對象邊緣化、恥辱化、對象化，不能實際維持（或制造）一個最低收入階層，而是要使救助者享有必要的尊嚴，即救助手段和方式的倫理化。
針對2010年以后，為躲避戰火和失控的安全局面，突尼斯、利比亞、敘利亞、阿富汗、伊拉克、厄立特里亞等國數以百萬計的難民通過各種方式進入歐洲，形成了難民潮，在德國的推動下，2015年歐盟委員會通過方案，要求各成員國按照配額收留16萬難民。根據歐盟《都柏林公約》的相關規定，難民事務首先應由難民的第一入境國負責，完成救援、接待、注冊等一系列工作，必要時需負責遣返難民。德國是目前為止接受難民最多的歐洲國家，截至2020年9月底，德國政府通過促進融合和語言課程接受了110萬難民。
6.“下游救助”向“上游救助”轉變，社會救助向社會保護轉變
世界銀行的社會風險管理理論認為，所有的個人、家庭和社區都會面對來自不同方面的風險，這些風險既包括自然的也包括人為的。貧困人群不僅更容易遭遇風險，風險對他們的負面影響也會更為嚴重，因為他們應對風險的工具非常有限。由于貧困人群沒有能力或者不愿意選擇高風險、高回報的經濟活動，他們不僅難以脫貧，其貧困程度甚至會進一步加深。因而世界銀行的風險管理框架更關注貧困的成因，而不是貧困的癥狀，更重視貧困的預防而不是對貧困的補償。這與經合組織國家的積極的社會政策是完全一致的。在經濟全球化的環境下，消除貧困不僅代價高昂，也是很難實現的事情，因而只有預防貧困才能達到消除貧困的目的。預防貧困是世界銀行風險管理框架最重視的內容。這一框架要求對貧困和高風險人群提供事前的收入支持以鼓勵其選擇高風險、高回報的經濟活動，從而使他們逐步擺脫貧困，而干預的措施應該根據風險的類型選擇不同的工具。同樣，積極的社會政策也主張社會政策要致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風險成為事實后再向他們提供生活保障。相應的，社會政策不再只是針對現實的貧困者或不幸者的幫助，而是一種增進全體社會成員經濟和社會能力的社會資源配置。有效的反貧困政策是不同社會系統包括政府、市場、非營利組織和家庭等共同作用的結果，因此世界銀行的社會風險管理干預工具非常寬泛，包括了宏觀經濟政策、治理和善治、提高基礎教育和醫療衛生的可及性等。