第二節(jié) 災(zāi)害救助的形式、標(biāo)準(zhǔn)與款物

一、災(zāi)害救助的形式

我國(guó)現(xiàn)階段災(zāi)害救助的主要形式有：

1.國(guó)家救助

國(guó)家救助是災(zāi)害救助的主要形式。因?yàn)闉?zāi)害發(fā)生緊急、破壞后果嚴(yán)重，需要在短時(shí)間內(nèi)組織大量的人力、物力、財(cái)力施行搶救，這是其他任何群體或組織都難以勝任的，只有國(guó)家才能動(dòng)員大量的資源，做到有計(jì)劃、有組織地及時(shí)施以救助。國(guó)家救助災(zāi)民的方式多種多樣，包括資金救助、實(shí)物救助以及服務(wù)救助等。

2.救災(zāi)保險(xiǎn)制度

救災(zāi)保險(xiǎn)是指由政府出面組織，由中央救災(zāi)經(jīng)費(fèi)、地方財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)民自己繳納保險(xiǎn)費(fèi)形成救災(zāi)保險(xiǎn)基金，為災(zāi)民提供災(zāi)后生活的基本保障并維持其簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的一種災(zāi)害社會(huì)保障制度。我國(guó)從1987年開(kāi)始，經(jīng)民政部組織，救災(zāi)保險(xiǎn)曾經(jīng)在我國(guó)的102個(gè)縣、市試點(diǎn)。實(shí)踐表明，這一制度在籌資上采取國(guó)家、集體、個(gè)人相結(jié)合的方法，按災(zāi)害損失程度，依靠社會(huì)力量，幫助受災(zāi)戶解決困難，在一定程度上拓展了救災(zāi)渠道，增強(qiáng)了救災(zāi)的合力。同時(shí)，引進(jìn)保險(xiǎn)機(jī)制，提高了農(nóng)民的自我保險(xiǎn)意識(shí)，并體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則。然而，救災(zāi)保險(xiǎn)政策不規(guī)范、管理體制不健全、技術(shù)上不充分，各部門(mén)、各界對(duì)于在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，以及如何與現(xiàn)行社會(huì)救助制度相銜接等問(wèn)題的存在，致使其處于自生自滅狀態(tài)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念和方法指導(dǎo)下進(jìn)行災(zāi)害救助，這種探索無(wú)疑是值得稱道的。

3.農(nóng)村互助儲(chǔ)金會(huì)、儲(chǔ)糧會(huì)的探索

成立互助互救組織是發(fā)掘民間的互助潛力，主動(dòng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的一種積極舉措。1983年江西的救災(zāi)互助儲(chǔ)金會(huì)組織是較早的探索。這是以民辦、民管、民用為主要特征，以救災(zāi)扶貧、救危解難為主要任務(wù)的民間社會(huì)保障組織，其目的是在重大自然災(zāi)害發(fā)生之后，擴(kuò)大自然災(zāi)害救助款物的來(lái)源，及時(shí)為災(zāi)民提供大量資金和物品，鼓勵(lì)災(zāi)民和相關(guān)民眾的互幫互助。但是，對(duì)于互助儲(chǔ)金會(huì)管理的規(guī)范化問(wèn)題和實(shí)施操作過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題如何解決，以及如何才能調(diào)動(dòng)起社會(huì)成員的積極性參與到這一救災(zāi)組織當(dāng)中來(lái)，如何發(fā)展起具有替代作用的、更為有效的民間互助組織，尚缺乏深入的研究。特別是對(duì)于儲(chǔ)金會(huì)在許多地區(qū)改變其宗旨，把救災(zāi)互助性行為演變?yōu)榻鹑诮栀J性行為并且沒(méi)有及時(shí)糾正和規(guī)范，以至于在政府整頓金融秩序中被迫停止。在救災(zāi)實(shí)踐中，與儲(chǔ)金會(huì)幾乎同時(shí)產(chǎn)生的儲(chǔ)糧會(huì)，在西北等地比較貧窮的省區(qū)至今仍存在，發(fā)揮著豐年儲(chǔ)糧、災(zāi)年借出、救濟(jì)災(zāi)民的作用。

4.互濟(jì)互助，生產(chǎn)自救

除了一般的非災(zāi)區(qū)支援災(zāi)區(qū)、城市地區(qū)支援農(nóng)村災(zāi)區(qū)、工業(yè)地區(qū)支援農(nóng)業(yè)災(zāi)區(qū)以及鄰里、親友等傳統(tǒng)互助形式在發(fā)揮積極作用以外，多年來(lái)，我國(guó)還積極探索了各種新的互濟(jì)互助形式，但由于人口眾多，自然災(zāi)害頻繁，國(guó)家財(cái)力有限，不可能所有的災(zāi)害都完全依靠國(guó)家救助。并且，在災(zāi)害救助中如果僅從生活方面給予錢(qián)物使救助對(duì)象維持基本生活水平，則只能維持其暫時(shí)的生存，必須從扶助災(zāi)民發(fā)展生產(chǎn)并最終擺脫貧困的思路出發(fā)才能真正增強(qiáng)他們抵抗災(zāi)害的能力。因此，生產(chǎn)自救成為國(guó)家救助的一種重要補(bǔ)充。

5.救災(zāi)國(guó)際援助

國(guó)際援助的發(fā)展體現(xiàn)了災(zāi)害救助的開(kāi)放性。它主要是指國(guó)際組織、國(guó)家、國(guó)際友人等向?yàn)?zāi)區(qū)提供的物資、技術(shù)以及資金等方面的援助。從20世紀(jì)80年代初我國(guó)打破以往謝絕外援的做法，正式向外呼吁人道主義的救災(zāi)援助，到20世紀(jì)90年代我國(guó)成功召開(kāi)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略研討會(huì)，向國(guó)際社會(huì)介紹我國(guó)災(zāi)情以及我國(guó)的救災(zāi)方針、政策等，我國(guó)的災(zāi)害救助已不再局限于內(nèi)向型的發(fā)展模式，而是朝著外向型的發(fā)展模式拓展。

此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)保險(xiǎn)也不失為災(zāi)害救助的一種補(bǔ)充形式，在災(zāi)害頻發(fā)的我國(guó)也存在著廣泛的發(fā)展空間。

二、災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)

1.制定災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的意義

災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)體系的建立是救災(zāi)資金實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的重要標(biāo)志。西方發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家已制定了系統(tǒng)的國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)體系，明確了具體補(bǔ)助項(xiàng)目和補(bǔ)助額度。比如印度制定的國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，按照具體救助項(xiàng)目，可細(xì)分為善后補(bǔ)償、農(nóng)作物損失補(bǔ)償、牲畜損失補(bǔ)償、手工業(yè)損失補(bǔ)償、倒損房屋補(bǔ)償?shù)?3個(gè)類(lèi)別，形成了相對(duì)完整的國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)體系。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)救災(zāi)資金總量不足，救助標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，地方政府往往只能用有限的救災(zāi)資金保障少數(shù)重點(diǎn)對(duì)象的救助，總體救助水平不高。2007年8月，國(guó)務(wù)院第188次常務(wù)會(huì)議決定大幅提高國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，并增加了救助項(xiàng)目，這些重要舉措使我國(guó)救災(zāi)資金管理向規(guī)范化和制度化建設(shè)又邁進(jìn)了一步，成為我國(guó)救災(zāi)工作的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2.災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展歷程

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)直到2001年，國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)一直維持在20世紀(jì)80年代所確定的救助水平：在口糧救助方面，中央財(cái)政按照每人每天0.38元給予補(bǔ)助；倒房補(bǔ)助分為兩類(lèi)，即洪澇災(zāi)害65元/間，地震災(zāi)害200元/間。2002年8月，民政部和財(cái)政部聯(lián)合制定了《特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)首次規(guī)范了中央救災(zāi)資金的測(cè)算方法。

2002—2005年，國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)得到一定程度的細(xì)化和提高：①在緊急轉(zhuǎn)移安置方面，每轉(zhuǎn)移安置一人中央財(cái)政補(bǔ)助100元。②在民房恢復(fù)重建方面，倒塌一間民房中央財(cái)政補(bǔ)助300元，其中地震災(zāi)害單列為500元/間。③在荒情救濟(jì)方面，春荒、冬令期間災(zāi)民基本生活保障按一斤基本口糧測(cè)算，中央財(cái)政按照每人每天0.5元進(jìn)行補(bǔ)助。

2004年11月8日，民政部印發(fā)了《災(zāi)害應(yīng)急救助工作規(guī)程》《災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建管理工作規(guī)程》和《春荒、冬令災(zāi)民生活救助工作規(guī)程》，這三個(gè)規(guī)程對(duì)救災(zāi)資金的申請(qǐng)、撥付、使用和監(jiān)督管理程序進(jìn)行了明確規(guī)定，也是地方落實(shí)救災(zāi)工作的重要行動(dòng)指南。

2005年5月14日，國(guó)務(wù)院正式頒布了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，該預(yù)案明確提出，中央和地方政府應(yīng)根據(jù)財(cái)力增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)、居民生活水平實(shí)際狀況等因素逐步提高救災(zāi)資金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立救災(zāi)資金自然增長(zhǎng)機(jī)制。

2006年，國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)再次提高：①在緊急轉(zhuǎn)移安置方面，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由100元/人提高到150元/人；臺(tái)風(fēng)災(zāi)害單列為70元/人，因臺(tái)風(fēng)災(zāi)害轉(zhuǎn)移安置人口大部分屬于臨時(shí)避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，安置時(shí)間較短，故補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。②在民房恢復(fù)重建方面，倒塌民房中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由300元/間提高到600元/間。③在荒情救濟(jì)方面，春荒、冬令期間災(zāi)民基本生活保障按一斤基本口糧測(cè)算，中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每天0.5元提高到0.7元。

2007年8月5日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，該規(guī)劃明確提出：適當(dāng)提高災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，完善救災(zāi)補(bǔ)助項(xiàng)目。

2007年8月15日，國(guó)務(wù)院第188次常務(wù)會(huì)議對(duì)全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)工作作出了重要部署，根據(jù)新形勢(shì)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，大幅提高了國(guó)家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)，并增加了新的救助項(xiàng)目：①提高倒房重建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將因?yàn)?zāi)倒房的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由600元/間提高到1 500元/間，地震嚴(yán)重?fù)p壞房屋中央財(cái)政按200元/間給予補(bǔ)助；②提高受災(zāi)群眾冬春生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由每人126元調(diào)整為150元；③增加旱災(zāi)救助項(xiàng)目，對(duì)因旱災(zāi)造成生活困難、需要政府救濟(jì)的群眾給予適當(dāng)補(bǔ)助。另外，災(zāi)害應(yīng)急救助標(biāo)準(zhǔn)維持不變，即臺(tái)風(fēng)災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移安置人口，中央財(cái)政按人均70元給予補(bǔ)助，其他災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移安置人口按人均150元給予補(bǔ)助。需要特別指出的是，上述救助標(biāo)準(zhǔn)僅是中央向省級(jí)政府撥付救災(zāi)資金的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，而不是實(shí)際分配到個(gè)人的救助標(biāo)準(zhǔn)。中央救災(zāi)資金撥付到地方后，地方政府將依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，統(tǒng)籌管理各級(jí)救災(zāi)資金，制訂救助方案，經(jīng)過(guò)民主評(píng)議、張榜公布、實(shí)地核查等工作程序，及時(shí)發(fā)放救災(zāi)款物，確保重點(diǎn)對(duì)象得到及時(shí)救助。

2009年，民政部和財(cái)政部正式將地震倒房重建標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為戶均1萬(wàn)元，其他災(zāi)害倒房重建為戶均7 000元，地震嚴(yán)重?fù)p房標(biāo)準(zhǔn)由200元/間調(diào)整為900元/戶。2010年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，倒損住房恢復(fù)重建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，一般受災(zāi)地區(qū)，對(duì)因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1萬(wàn)元，損房戶戶均補(bǔ)助1 000元；高寒寒冷地區(qū)，對(duì)因?yàn)?zāi)倒房戶戶均補(bǔ)助1.4萬(wàn)元，損房戶戶均補(bǔ)助1 400元。

2010年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立過(guò)渡期臨時(shí)生活困難救助項(xiàng)目，對(duì)于啟動(dòng)國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，向“因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無(wú)房可住、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)自救能力”的受災(zāi)人員，按照每人每天補(bǔ)助10元錢(qián)、救助期限3個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)渡期生活救助，對(duì)于啟動(dòng)Ⅰ、Ⅱ級(jí)自然災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)的，在此基礎(chǔ)上每天多加0.5公斤糧。2017年5月標(biāo)準(zhǔn)從10元/（人·天）提升至20元/（人·天），其他政策不變。

2011年，我國(guó)現(xiàn)有的六項(xiàng)中央級(jí)生活救助項(xiàng)目初步確立，包括災(zāi)害應(yīng)急救助（臺(tái)風(fēng)災(zāi)害為90元/人、其他災(zāi)害230元/人）、遇難人員家屬撫慰金（5 000元/人）、過(guò)渡性生活救助［依據(jù)響應(yīng)等級(jí)，Ⅲ、Ⅳ級(jí)響應(yīng)10元/（人·天）共救助3個(gè)月；Ⅰ、Ⅱ級(jí)響應(yīng)再加0.5公斤糧/（人·天）］、倒損房屋恢復(fù)重建救助（一般受災(zāi)地區(qū)倒房1萬(wàn)元/戶、損房1 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房1.4萬(wàn)元/戶、損房1 400元/戶）、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助（60元/人）以及冬春臨時(shí)生活困難救助（90元/人）。

2017年5月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步提高了救助標(biāo)準(zhǔn)，其中：災(zāi)害應(yīng)急救助提高到300元/人；遇難人員家屬撫慰金提高到10 000元/人；過(guò)渡性生活救助在維持原有政策不變的基礎(chǔ)上資金標(biāo)準(zhǔn)提高到20元/（人·天）；倒損房屋恢復(fù)重建救助按一般受災(zāi)地區(qū)倒房2萬(wàn)元/戶、損房2 000元/戶，高寒寒冷地區(qū)倒房2.8萬(wàn)元/戶、損房2 800元/戶執(zhí)行。

三、災(zāi)害救助的款物

救災(zāi)款物是實(shí)施救災(zāi)的前提和保證。除了必要的減災(zāi)防災(zāi)費(fèi)用外，任何國(guó)家和政府都需要在財(cái)政預(yù)算中留出必要的救災(zāi)開(kāi)支以備緊急使用。由于災(zāi)害的難以避免性，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始設(shè)立專(zhuān)門(mén)的資金儲(chǔ)備制度，以便增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的能力。此外，拓展救災(zāi)資金的來(lái)源渠道，由單一財(cái)政供給向以財(cái)政為主、社會(huì)化籌集為輔的方向轉(zhuǎn)變，也是現(xiàn)代世界各國(guó)的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。

大體上來(lái)說(shuō)，災(zāi)害救助款物的來(lái)源主要有：

1.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)救助款

我國(guó)自實(shí)行分稅制改革后，救災(zāi)款物實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)，地方籌集為主、中央財(cái)政補(bǔ)助為輔的原則。地方政府都在財(cái)政預(yù)算中列支了救災(zāi)款項(xiàng)支出，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的省、市大幅度增加了救災(zāi)款的預(yù)算，使得救災(zāi)能力明顯提升。

2.從中央到地方各級(jí)政府設(shè)立的救災(zāi)預(yù)備金

每年年初由同級(jí)財(cái)政劃撥一筆救災(zāi)專(zhuān)用款給民政部門(mén)，專(zhuān)戶存儲(chǔ)，由民政部門(mén)掌握，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)劑使用。一些地方政府也根據(jù)多年的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，建立了救災(zāi)預(yù)備金。

3.救災(zāi)款物的社會(huì)捐贈(zèng)

社會(huì)捐贈(zèng)通常是在發(fā)生較為嚴(yán)重的災(zāi)害后，由政府部門(mén)或社會(huì)團(tuán)體有組織地向海內(nèi)外各界募集到的款物。依據(jù)捐贈(zèng)者的不同，我國(guó)的救災(zāi)捐贈(zèng)可以分為：別國(guó)政府或組織提供的捐贈(zèng)；國(guó)外企業(yè)、民間組織和個(gè)人的捐贈(zèng)；港、澳、臺(tái)同胞的捐贈(zèng)；海外華僑的捐贈(zèng)；國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊(duì)、學(xué)校等組織的捐贈(zèng)；公民個(gè)人的捐贈(zèng)。

4.其他合法渠道籌集的款物

比如福利彩票等事業(yè)籌集的資金。

救災(zāi)物資的使用原則：自然災(zāi)害救助款物應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)物使用、重點(diǎn)使用、無(wú)償使用的原則，救災(zāi)款物必須按照規(guī)定的使用范圍使用，必須用于災(zāi)情嚴(yán)重、自救能力較弱的重災(zāi)區(qū)和災(zāi)民；不得提取周轉(zhuǎn)金，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擴(kuò)大使用范圍。政府發(fā)放自然災(zāi)害救助款物應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、公平、公正，接受社會(huì)監(jiān)督，不得平均分配。

救災(zāi)款物的使用范圍：解決災(zāi)民無(wú)力克服的衣、食、住、醫(yī)等生活困難，緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民，災(zāi)民倒、危房恢復(fù)重建，加工及儲(chǔ)運(yùn)救災(zāi)物資所產(chǎn)生的費(fèi)用。自然災(zāi)害救助款物應(yīng)當(dāng)用于下列救助對(duì)象：

（1）需要緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置的；

（2）生活困難，無(wú)力自救的；

（3）住房倒塌或者嚴(yán)重?fù)p壞，無(wú)力自行恢復(fù)重建的；

（4）因?yàn)?zāi)傷病，無(wú)力醫(yī)治的；

（5）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)救助的其他對(duì)象。