二、供應鏈韌性成為各國頂層設計

（一）供應鏈韌性成為大國競爭的戰略設計

世界正經歷百年未有之大變局，在政治、經濟、社會等各個領域都產生著從未有過的深刻變化。新冠疫情、烏克蘭危機、能源價格暴漲、通脹高企、供應鏈紊亂……未來幾年，全球經濟復蘇之路，挑戰重重，全球產業鏈供應鏈因非經濟因素受到劇烈沖擊，引發了全球供應鏈布局的新一輪調整和重構，全球供應鏈呈現“分散化”“區域化”和“扁平化”趨勢。打造具有韌性、安全、穩定和暢通的供應鏈體系已成為諸多國家的重要戰略目標。產業鏈供應鏈安全已不僅僅關乎企業安全和產業安全，更關系到國家安全。如何在大變局格局下保證供應鏈的“韌性”，受到了政策制定者、學術界和跨國企業的普遍關注。

隨著地緣政治局勢緊張、公共衛生事件頻發、國際經貿摩擦等外部擾動不斷加劇，全球供應鏈遭受外部沖擊越來越頻繁。其中，逆全球化浪潮疊加突發性公共衛生事件對全球供應鏈的可持續安全發展造成了嚴重沖擊。一方面，它破壞了供應鏈中間品貿易分工環節的協調機制；另一方面，它破壞了全球供應鏈體系中的及時交貨系統，從而加劇了全球供應鏈的“脫鉤”。當全球化進程受挫時，供應鏈危機隨之產生，可能威脅整個國家的經濟安全，這必然促使國家制定適當的供應鏈政策和戰略。供應鏈安全，從經濟問題轉變為政治問題。

從奧巴馬政府開始，美國逐漸提升對供應鏈問題的重視。2012年，供應鏈安全被提升為一項單獨的重要國家議程，奧巴馬政府發布《全球供應鏈安全國家戰略》，這是美國首次專為供應鏈安全制定的國家戰略，該戰略的目標之一便是建立有韌性的供應鏈，即建立一個全球供應鏈系統，以應對供應鏈危機并能從供應鏈中斷中迅速恢復。美國拜登政府以應對“供應鏈中斷”為施政重點，將供應鏈的韌性與國家安全聯系在一起，確保供應鏈安全也成為美歐多國政府后疫情時代的執政重點。2021年2月，美國總統拜登在白宮簽署行政令，下令對美國半導體制造、新能源電池、稀土礦物和藥品四大領域的供應鏈韌性（彈性）進行評估，并在100天內提交報告。行政令旨在解決美國關鍵領域中的供應鏈漏洞問題，使美國做好應對任何危機和依靠自己的準備。2021年6月，美國正式發布供應鏈百日報告——《建設韌性（彈性）供應鏈，振興美國制造業，促進廣泛增長》。美國供應鏈百日報告中主要包含半導體、新能源電池、稀土礦物和藥品供應鏈，重點分析了供應鏈風險、全球分布、機遇和挑戰。2022年2月，拜登簽署的“美國供應鏈行政令”指出，此前供應鏈被認為是私營部門需要關心的問題，但隨著供應鏈變得越來越脆弱，美國政府必須采取措施以應對事關國家安全和經濟安全的供應鏈威脅。在大國戰略競爭與新冠疫情蔓延雙重因素的影響下，供應鏈危機成為拜登政府面臨的主要問題之一。拜登政府全面推進實施“供應鏈韌性”戰略，其核心目標在于通過政策手段加速全球產業重構，減少對中國供應鏈的依賴，重建美國在關鍵產業中的競爭優勢。在國內層面，以公私合作、議題導向、危機應對與常態治理相結合的方式，積極解決存在的問題。在國際層面，拜登政府從全球、區域與雙邊三個層次構建供應鏈聯盟，使其服務于大國戰略競爭與美國產業復興的雙重目標。“供應鏈韌性”戰略也是其對華“戰略競爭”的重要一環，旨在削弱中國在全球供應鏈中的地位，將對中國的產業升級和產業安全構成挑戰，甚至可能會造成中國與世界主要國家在部分關鍵產業“脫鉤”。在新冠疫情導致供應鏈危機后，歐盟將產業政策的重點放在了加大產業鏈、供應鏈韌性上。歐盟產業鏈供應鏈政策的主要特點：一是通過技術優勢和產業范式全面轉變，特別是產業鏈供應鏈游戲規則的改變，重塑全球產業鏈供應鏈，使工業繼續成為歐盟經濟增長的加速器。二是重點發展改變產業鏈供應鏈規則的技術，最大限度地發揮其在氣候變化和數字技術方面的優勢。三是鼓勵歐盟制造，強化歐盟產業鏈供應鏈的自主權，建立穩定的歐盟核心礦產供應鏈，打造歐盟戰略產業生態系統。從本質上分析，歐盟制定產業鏈供應鏈韌性政策的目的是通過打壓競爭對手，以強化其產業鏈供應鏈韌性。“供應鏈韌性”戰略成形是大國戰略競爭和新冠疫情蔓延的產物。

美國實施的供應鏈霸凌行為導致了近年來全球產業鏈供應鏈的不確定性、不穩定性，這是造成全球產業鏈供應鏈治理赤字的首要因素。全球產業鏈作為一種復雜的經濟網絡，其穩定性主要受三種因素的影響，即關鍵節點的穩定性、網絡本身結構韌性和網絡處理發展與安全關系的能力。美國供應鏈霸凌行為對這三者都有負面影響，通過對產業鏈運行和發展的關鍵技術與核心環節、對所謂的友好國家網絡、對創新要素的控制，以達到主導、塑造全球產業分工的目的。目前，全球各國雖然都在出臺政策，競相增強產業鏈供應鏈競爭力和提高安全水平，但由于促進全球產業鏈供應鏈合作的機制受到損壞，傳統的以比較優勢為基礎的產業鏈供應鏈合作基礎受到沖擊，導致更多的發達國家競相利用結構性勢力，扭曲全球產業分工。產業鏈供應鏈卡鏈、斷鏈、堵鏈風險增加，對全球經濟繁榮造成沖擊，造成需求收縮、價格上漲。美國供應鏈霸凌行為會產生貿易轉移效應、創新轉移效應、競爭優勢重塑效應，短期內會導致卡鏈、斷鏈、堵鏈風險增加，成為全球經濟復蘇和繁榮的重要障礙。而且這個因素還將在較長時間內對全球產業鏈的穩定性造成重大影響。美國政府近年來實施了一系列有關供應鏈安全和韌性審查，其背后的實質是以國家安全、供應鏈韌性為借口的供應鏈霸凌，將全球產業鏈的相互依賴政治化、武器化。當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業變革深入發展，新冠疫情影響深遠，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，這些都使得原有國際經貿格局和規則面臨調整，在全球產業鏈分工方面表現得尤為明顯。世界各國布局產業鏈供應鏈的關注重點發生變化，有的西方發達國家奉行本國優先政策，大力推動關鍵產業鏈“回流”，旨在重新布局或彌補完善本國或相鄰區域的產業鏈，全球產業鏈供應鏈呈現區域化、本土化趨勢。

（二）中國提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平

產業鏈供應鏈的短鏈化、斷鏈化、破碎化不僅對全球經濟一體化構成了巨大威脅，也對中國加快建設現代化經濟體系和推動高質量發展，以及構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局構成了巨大挑戰。尤其在西方部分政客鼓吹與中國“脫鉤斷鏈”，美國企圖通過重塑全球供應鏈，將越南、馬來西亞與印度打造為低端制造業中心以替代“中國制造”的背景下，中國經濟如何破局突圍？習近平總書記在黨的二十大報告中提出要“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”“維護重要產業鏈供應鏈安全”。強調著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平是貫徹新發展理念，構建新發展格局和推動高質量發展的主要內容，維護重要產業鏈供應鏈安全是健全國家安全體系和增強維護國家安全能力的重要組成。

保持產業鏈供應鏈安全穩定是暢通國民經濟循環的關鍵，對于推動生產要素在生產、分配、流通、消費各環節有機銜接，提高要素配置效率、實現要素組合結構優化，具有重要作用。安全是發展的前提，發展是安全的保障，產業鏈供應鏈安全穩定是促進產業更有效率、更高質量發展的必要前提。黨的二十大報告提出，“著力提高全要素生產率，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。產業鏈供應鏈穩定暢通既關系到中國能否更好適應經濟全球化發生的新變化新趨勢，又關系到中國能否保持并發揮自身優勢，增強產業競爭力，在激烈的國際競爭中謀求更大發展空間。

習近平總書記強調，“產業鏈、供應鏈在關鍵時刻不能掉鏈子，這是大國經濟必須具備的重要特征”。長期以來，出口導向型的發展模式使中國產業鏈供應鏈的海外市場依存度偏高，受新冠疫情反復、地緣政治波動影響，一旦國外市場出現劇烈變動很有可能導致不可估量的風險。綜合來看，當前的堵鏈、斷鏈主要表現為：市場萎縮引發的企業生存風險，巨頭入局引發的市場競爭風險，物流不暢引發的庫存短缺風險，供需失衡引發的成本波動風險等。有效降低產業鏈供應鏈斷鏈風險，亟須綜合施策、協同發力實現保鏈通鏈。一是健全常態化助企紓困機制，出海競爭和發揮內需市場潛力并舉，雙管齊下化解企業面臨的市場風險。二是加強集群化產業發展機制，大力培育獨角獸企業和打造產業群并重，精準施策應對市場競爭風險。三是加強要素供給體系建設，擴大基礎設施和加強數據要素建設齊頭并進，特別是要構建數據基礎制度，促進數據這一新型生產要素更加科學有序高效地“活起來、動起來、用起來”，同時多措并舉解決重點緊缺要素庫存短缺風險。四是推進全國統一大市場建設，既要著力降成本也要努力擴需求，以更優市場機制化解成本波動風險。清理廢除妨礙市場公平競爭的制度性規定，破除各類地方保護和市場分割，實現全國統一的商品要素資源自由流通，最大程度降低交易成本。無論是補鏈、延鏈，還是升鏈、建鏈，都需要依托超大規模市場來分攤研發成本、加速技術迭代、形成規模化優勢。穩定的經濟增長態勢和超大規模市場優勢，將有力提升中國對先進技術和高科技產品的吸引力。需穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，有序放寬市場準入，降低制度性交易成本。

強化數字賦能，加快實現數字與實體深度融合。數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，具有高創新性、強滲透性、廣覆蓋性，能夠有力引領建設現代化經濟體系，推動經濟高質量發展。要以數據為關鍵要素，推動數字經濟與實體經濟深度融合。一方面，推動重點產業全方位、全鏈條數字化轉型升級。加快推動工業互聯網創新發展，提升產業集群化、生態化發展水平，支持智慧訂單農業、供應鏈金融、服務型制造、商貿物流等新模式推廣應用。引導產業園區加快數字基礎設施建設，探索建設數字化轉型促進中心，打造各類產業集群創新協同、錯位互補、供需聯動的區域數字化創新綜合體，提升產業鏈供應鏈協同配套能力。另一方面，推動數字產業創新發展。實施產業鏈強鏈補鏈行動，加強面向多元化應用場景的技術融合和產品創新，完善5G、集成電路、新能源汽車、人工智能等重點產業供應鏈體系。著力提升基礎軟硬件、核心電子元器件、關鍵基礎材料和生產裝備的供給水平，強化關鍵產品自給保障能力。發展基于數字技術的智能經濟，培育智慧銷售、無人配送、智能制造、反向定制等新增長點。

切實加強產業鏈供應鏈國際合作。以國際循環提升國內大循環效率和水平，促進關鍵技術和產品的國際供應更為多元化，改善中國生產要素質量和配置水平，增強中國在全球產業鏈供應鏈創新鏈中的影響力。建立與高水平開放相適配的產業鏈供應鏈安全數據庫、安全評價體系及預警機制，并進一步深化區域合作。加強區域經濟合作和伙伴關系。這是中國防范化解產業鏈風險的有效路徑，也是世界主要經濟體確保產業鏈安全穩定的普遍選擇。當前，中國的超大規模市場優勢和超大縱深空間優勢，以及世界上規模最大、門類最全、配套最完備的制造業體系，依然具有顯著吸引力。未來，需繼續推動高質量共建“一帶一路”倡議，加強與沿線國家在發展戰略方面的對接。高水平實施《區域全面經濟伙伴關系協定》，積極推動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》和《數字經濟伙伴關系協定》等高標準經貿協議，并主動對照相關規則、規制、管理、標準，深化國內相關領域改革。

習近平總書記強調，“共同構筑安全穩定、暢通高效、開放包容、互利共贏的全球產業鏈供應鏈體系”。面對當前全球科技革命和產業變革的新趨勢、新特點，有效提升產業鏈供應鏈發展韌性，亟須通過開放合作實現延鏈增鏈。中國將長期堅定不移地維護和踐行產業鏈供應鏈的公共產品屬性，切實深化國際合作，在促進全球經濟發展和增進世界人民福祉中貢獻力量。下一步，要更加積極推進高水平制度型開放，疏通國際要素市場循環堵點，加強國際產業鏈供應鏈多邊治理機制建設，重塑產業鏈供應鏈分工協作體系；統籌全球產業鏈供應鏈網絡布局，構建多層次全方位多領域的共建共商共享機制，不斷推進政策、規則、標準等層面的投資貿易合作事項；促進區域產業轉移并不斷完善各類示范區建設，聚焦特色產業增強產業承接能力，落實企業轉型升級扶持政策，推動全鏈條數字化賦能升級以及綠色轉型；規劃及構建專項能力競爭與綜合實力競爭協同發展機制，促進企業和相關產業夯實基礎競爭優勢，錨定所處的鏈位價值精準提升核心競爭能力。