第一章 基本公共服務概述

第一節 相關概念

一、公共服務

公共服務（public service）是公共行政的核心理念。公共服務的范圍非常廣泛，既包括公共設施建設，教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，也包括為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務有廣義和狹義之分。廣義的公共服務是從整個社會層面來說的，指的是政府、非政府組織和私人部門共同履行的為公眾提供公共產品和服務的職責；狹義的公共服務是從政府層面來說的，指的是政府所履行的社會管理職能。政府是服務主體，非政府組織、企業和公眾都是服務的對象。

古希臘的亞里士多德（Aristotle）指出，“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共事務”。托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利維坦》（Leviathan，全名為“利維坦，或教會國家和市民國家的實質、形式和權力”）中指出，“人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險中，生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短暫”。這些論述從側面烘托了公共服務的重要性，即“政府本身就是一件最重要的為個人提供公共服務的公共物品”。

20世紀初，法國學者萊昂·狄驥（Leon Duguit）最早提出了“公共服務”的概念。他在《公法的變遷：法律與國家》（Les Transformations duDroit Public）中提出，“任何實現和促進社會團結、必須由政府加以規范和控制的活動，就是一項公共服務，只要它具有除非通過政府干預，否則便不能得到保障的特征”。狄驥主張以公共服務來定義國家，并借用了“社會團結”或“社會連帶”的概念，將其分為“求同”和“分工”。前者是指共同需要，通過共同的社會生活才能實現個體的目標；后者指不同的意愿和能力，通過分工交換彼此的服務才能滿足各自的需要。為了維護這兩種連帶關系，人們需要經濟、道德和法律等各種各樣的規范。受時代背景和知識存量的限制，狄驥界定的“公共服務”重視法治的作用，他指出政府是傳統公共服務唯一合法的供給主體。

“公共服務”的概念是“公共物品”概念發展的產物。一方面，公共經濟學不斷完善，催生出相關概念；另一方面，福利國家促使政府直接提供公共服務和干預經濟的發展。

1939年，理查德·馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）在《公共經濟自愿交換論》（“The Voluntary Exchange Theory of Public Economy”）中指出，“一種純粹的社會物品在生產或供給的關聯性上具有不可分割性，一旦提供給社會的成員，在排斥其他成員的消費上就顯示出不可能或無效性”，即公共產品具有“不可分割”的特征。1954年，保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）借鑒了馬斯格雷夫的研究成果，并將其研究成果從實證理論轉化為規范理論，發表了《公共支出的純理論》（“The Pure Theory of Public Expenditure”），該文被譽為現代公共產品理論的奠基之作。他強調“每個人對這種特殊產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”，即“消費的非競爭性”，并將公共服務歸結為三個方面：政府的效率職能、政府的平等職能、政府的穩定職能。公共產品的不可分割性、非排他性和非競爭性成了公共產品的經典特性，至今依然被沿用。1965年，詹姆斯·麥基爾·布坎南（James M.Buchanan）批評薩繆爾森的公共物品“兩分法”，在《俱樂部的經濟理論》（“An Economic Theory of Clubs”）中提出了現實中存在大量的介于純公共產品和純私人產品之間的混合產品，并將其歸納為“俱樂部產品”；同時提出了包括成員數與產品數在內的俱樂部均衡，得出了俱樂部成員的最優規模。布坎南完善了公共產品理論，對后來的公共服務研究產生了深遠影響。

在我國，“公共服務”概念與政府職能密切相關。在第九屆全國人民代表大會的一次會議上，“公共服務”首次出現在《關于國務院機構改革方案的說明》的文件中，并在第九屆全國人大五次會議審議通過的《政府工作報告》中出現，報告提及“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。隨后，各種政府文件多次提出要重視政府的“公共服務”職能、強調建設“服務型政府”的目標。因此，在我國的語境中，“公共服務”一詞作為政府的一項重要職能被提出和運用。

國內學者柏良澤（2008）主張超越經濟學公共產品性質的邏輯，綜合政治學、法學、經濟學、社會學等學科，運用公共管理的邏輯和視角，多角度科學界定公共服務。陳振明（2011）則對公共服務的概念內涵進行了較為全面的梳理，將已有觀點歸納為公共物品、公共利益、公共組織等解釋維度。