第一章 基本公共服務(wù)概述

第一節(jié) 相關(guān)概念

一、公共服務(wù)

公共服務(wù)（public service）是公共行政的核心理念。公共服務(wù)的范圍非常廣泛，既包括公共設(shè)施建設(shè)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，也包括為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)有廣義和狹義之分。廣義的公共服務(wù)是從整個(gè)社會(huì)層面來(lái)說(shuō)的，指的是政府、非政府組織和私人部門共同履行的為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)；狹義的公共服務(wù)是從政府層面來(lái)說(shuō)的，指的是政府所履行的社會(huì)管理職能。政府是服務(wù)主體，非政府組織、企業(yè)和公眾都是服務(wù)的對(duì)象。

古希臘的亞里士多德（Aristotle）指出，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共事務(wù)”。托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）在《利維坦》（Leviathan，全名為“利維坦，或教會(huì)國(guó)家和市民國(guó)家的實(shí)質(zhì)、形式和權(quán)力”）中指出，“人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險(xiǎn)中，生活孤獨(dú)、貧困、卑污、殘忍而短暫”。這些論述從側(cè)面烘托了公共服務(wù)的重要性，即“政府本身就是一件最重要的為個(gè)人提供公共服務(wù)的公共物品”。

20世紀(jì)初，法國(guó)學(xué)者萊昂·狄驥（Leon Duguit）最早提出了“公共服務(wù)”的概念。他在《公法的變遷：法律與國(guó)家》（Les Transformations duDroit Public）中提出，“任何實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)、必須由政府加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”。狄驥主張以公共服務(wù)來(lái)定義國(guó)家，并借用了“社會(huì)團(tuán)結(jié)”或“社會(huì)連帶”的概念，將其分為“求同”和“分工”。前者是指共同需要，通過共同的社會(huì)生活才能實(shí)現(xiàn)個(gè)體的目標(biāo)；后者指不同的意愿和能力，通過分工交換彼此的服務(wù)才能滿足各自的需要。為了維護(hù)這兩種連帶關(guān)系，人們需要經(jīng)濟(jì)、道德和法律等各種各樣的規(guī)范。受時(shí)代背景和知識(shí)存量的限制，狄驥界定的“公共服務(wù)”重視法治的作用，他指出政府是傳統(tǒng)公共服務(wù)唯一合法的供給主體。

“公共服務(wù)”的概念是“公共物品”概念發(fā)展的產(chǎn)物。一方面，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)不斷完善，催生出相關(guān)概念；另一方面，福利國(guó)家促使政府直接提供公共服務(wù)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1939年，理查德·馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）在《公共經(jīng)濟(jì)自愿交換論》（“The Voluntary Exchange Theory of Public Economy”）中指出，“一種純粹的社會(huì)物品在生產(chǎn)或供給的關(guān)聯(lián)性上具有不可分割性，一旦提供給社會(huì)的成員，在排斥其他成員的消費(fèi)上就顯示出不可能或無(wú)效性”，即公共產(chǎn)品具有“不可分割”的特征。1954年，保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）借鑒了馬斯格雷夫的研究成果，并將其研究成果從實(shí)證理論轉(zhuǎn)化為規(guī)范理論，發(fā)表了《公共支出的純理論》（“The Pure Theory of Public Expenditure”），該文被譽(yù)為現(xiàn)代公共產(chǎn)品理論的奠基之作。他強(qiáng)調(diào)“每個(gè)人對(duì)這種特殊產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”，即“消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性”，并將公共服務(wù)歸結(jié)為三個(gè)方面：政府的效率職能、政府的平等職能、政府的穩(wěn)定職能。公共產(chǎn)品的不可分割性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性成了公共產(chǎn)品的經(jīng)典特性，至今依然被沿用。1965年，詹姆斯·麥基爾·布坎南（James M.Buchanan）批評(píng)薩繆爾森的公共物品“兩分法”，在《俱樂部的經(jīng)濟(jì)理論》（“An Economic Theory of Clubs”）中提出了現(xiàn)實(shí)中存在大量的介于純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品，并將其歸納為“俱樂部產(chǎn)品”；同時(shí)提出了包括成員數(shù)與產(chǎn)品數(shù)在內(nèi)的俱樂部均衡，得出了俱樂部成員的最優(yōu)規(guī)模。布坎南完善了公共產(chǎn)品理論，對(duì)后來(lái)的公共服務(wù)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

在我國(guó)，“公共服務(wù)”概念與政府職能密切相關(guān)。在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)的一次會(huì)議上，“公共服務(wù)”首次出現(xiàn)在《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》的文件中，并在第九屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過的《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)，報(bào)告提及“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。隨后，各種政府文件多次提出要重視政府的“公共服務(wù)”職能、強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。因此，在我國(guó)的語(yǔ)境中，“公共服務(wù)”一詞作為政府的一項(xiàng)重要職能被提出和運(yùn)用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者柏良澤（2008）主張超越經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品性質(zhì)的邏輯，綜合政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科，運(yùn)用公共管理的邏輯和視角，多角度科學(xué)界定公共服務(wù)。陳振明（2011）則對(duì)公共服務(wù)的概念內(nèi)涵進(jìn)行了較為全面的梳理，將已有觀點(diǎn)歸納為公共物品、公共利益、公共組織等解釋維度。