二、政策背景

習近平總書記對長江經濟帶、對產業高質量發展、對區域格局優化等方面的主要講話精神為長江經濟帶上游地區高質量發展提供了明確指引和堅實保障。國家、相關區域及各省（市）出臺了一系列戰略規劃，為促進區域產業優化布局和高質量發展提供了堅實的政策支撐。

（一）習近平總書記重要講話精神

習近平總書記三次關于推動長江經濟帶高質量發展的思想精髓和精神實質，為長江經濟帶上游地區高質量發展和產業空間布局優化提供了政策基石。2016年1月5日，在長江經濟帶發展座談會上，面對多年來的無序利用和過度開發，長江生態環境惡化的局面，習近平總書記提出“共抓大保護，不搞大開發”，全面深刻闡述了推動長江經濟帶發展的重大戰略思想，強調了長江經濟帶要走“生態優先、綠色發展”之路。2018年4月26日，在第二次長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記強調以大保護、生態優先倒逼產業轉型升級促進高質量發展，強化上中下游互動協作，推動下游地區人才、資金、技術向中上游地區流動。2020年11月14日，在第三次長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記強調要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，全面塑造創新驅動發展新優勢，引導下游地區資金、技術、勞動密集型產業向中上游地區有序轉移。

習近平總書記關于促進黃河流域生態保護和高質量發展的講話，為區域綠色發展提供了政策指引。自黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略以來，習近平總書記立足當下，謀劃長遠，強調黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。長江經濟帶上游地區四省（市）中，四川北部1.87萬平方千米屬于黃河流域上游，具有重要戰略地位，需要強化上游意識、肩負上游責任，為守護好黃河碧水藍天和長久安瀾，為促進長江流域和黃河流域協同發展作出貢獻。

習近平總書記多次強調從供給側結構性改革、產業轉型、創新驅動、綠色發展等方面促進產業高質量發展，為長江經濟帶上游地區產業發展提供了強有力理論支撐。習近平總書記關于產業高質量發展的相關論斷，作為習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要組成部分，不斷總結催生高質量發展的新動能新優勢，強調要緊緊圍繞供給側結構性改革，持續改善供給側結構，提高經濟發展質量和效益，促進經濟高質量發展。強調要始終把推動產業結構轉型升級作為重點，夯實實體經濟發展基礎。強調要聚焦主導產業，積極促進新興產業發展，加快傳統產業升級改造，推動現代服務業發展。強調自主創新是實現動能轉換的要件，是推動高質量發展的必由之路，必須營造促進創新的環境，調動各方面積極性。強調綠色發展是解決污染問題的必然選擇，是實現高質量現代經濟體系的必由路徑。

習近平總書記對京津冀、長三角、粵港澳、成渝地區雙城經濟圈等區域及多個省（市）產業布局作出指示，為長江經濟帶上游地區產業空間布局優化指明路徑。習近平總書記強調要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子，落實主體功能區戰略，完善空間治理，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，大力促進產業基礎高級化、產業鏈現代化。

習近平總書記對長江經濟帶上游地區四省（市）發表了一系列重要講話并作出了指示批示，為四省（市）發展提供了重要指引。總書記指出，重慶是西部大開發的重要戰略支點，“一帶一路”和長江經濟帶的聯接點，加快建設內陸開放高地、山清水秀美麗之地，努力推動高質量發展、創造高品質生活，要努力在推進新時代西部大開發中發揮支撐作用、在推進共建“一帶一路”中發揮帶動作用、在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用。四川要推動治蜀興川再上新臺階總體要求，著力抓好黨的十九大精神貫徹落實、著力推動經濟高質量發展、著力實施鄉村振興戰略、著力保障和改善民生、著力加強黨的政治建設。成都市要突出公園城市特點，努力打造新的增長極，建設內陸開放經濟高地。貴州要以高質量發展統攬全局，全力以赴圍繞在新時代西部大開發上闖新路、在鄉村振興上開新局、在實施數字經濟戰略上搶新機、在生態文明建設上出新績，抓新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、旅游產業化，奮力譜寫新時代貴州高質量發展新篇章。云南要努力在建設我國民族團結進步示范區、成為生態文明建設“排頭兵”、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展，譜寫好中國夢的云南篇章。

（二）國家重大發展戰略

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出全面推動長江經濟帶發展，推進成渝地區雙城經濟圈建設，優化提升成渝等城市群，培育發展黔中、滇中等城市群。堅持生態優先、綠色發展和共抓大保護、不搞大開發，協同推動生態環境保護和經濟發展。圍繞生態環境突出問題，實施城鎮污水垃圾處理、工業污染治理、農業面源污染治理、船舶污染治理、尾礦庫污染治理等工程，實現全流域精細化分區管控，實施長江十年禁漁，推進流域生態環境保護。開展綠色發展示范，促進產業協同聯動，構建綠色產業體系。疏解三峽樞紐“瓶頸”制約，加快沿江高鐵和貨運鐵路建設，建設長江大動脈。推進成渝地區雙城經濟圈建設，優化提升成渝等城市群，培育發展黔中、滇中等城市群。

《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》為新時代長江經濟帶上游地區所在的西部大開發指明了方向，支持重慶、四川、貴州、云南發揮綜合優勢，積極推動經濟社會全面發展，強化開放大通道建設，構建內陸開放平臺。支持渝川陜發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐。支持貴州、青海深化國內外生態合作，推動綠色絲綢之路建設。提升云南與瀾滄江-湄公河區域開放合作水平。積極實施中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目。依托長江黃金水道，構建陸海聯運、空鐵聯運、中歐班列等有機結合的聯運服務模式和物流大通道。優化中歐班列組織運營模式，加強中歐班列樞紐節點建設。鼓勵重慶、成都等加快建設國際門戶樞紐城市，提高昆明等省會（首府）城市面向毗鄰國家的次區域合作支撐能力。

《依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》明確提出引導具有成本優勢的資源加工型、勞動密集型產業和具有市場需求的資本、技術密集型產業向中上游地區轉移。支持和鼓勵以中上游地區國家級、省級開發區為載體，積極承接產業轉移，努力完善產業轉移跨區域合作機制。加強對長江中上游特別是三峽庫區產業轉移的引導，借鑒負面清單管理模式，防止出現污染轉移和環境風險聚集，促進產業布局與資源生態環境相協調。促進成渝城市群一體化發展，推動黔中和滇中區域性城市群發展。

《主體功能區規劃》明確長江通道作為我國“兩橫三縱”城市化戰略格局中兩條橫軸之一，上游成渝地區屬于國家級重點開發區域。構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。長江經濟帶上游地區的成渝地區屬于重點開發區域，西部人口和經濟密集區，應積極探索城鄉統籌路徑，大力發展高新技術產業、先進制造業、現代服務業，努力打造成為綜合交通樞紐、科技教育和創新中心、商貿物流中心、金融中心。

《西部陸海新通道規劃》突出發揮重慶和成都雙向雙核作用，促進西南地區向東南亞陸海通道開放，擘畫了西部地區以陸海聯動帶動區域協同發展的戰略目標和發展路徑。明確了西部陸海新通道的重慶-貴陽-南寧-北部灣出海口、重慶-懷化-柳州-北部灣出海口、成都-瀘州（宜賓）-百色-北部灣出海口3條主通道，要求圍繞主通道完善西南地區綜合交通運輸網絡，密切貴陽、南寧、昆明、遵義、柳州等西南地區重要節點城市和物流樞紐與主通道的聯系，有力支撐西南地區經濟社會高質量發展。

《國家綜合立體交通網規劃》將長江經濟帶上游地區的成渝地區雙城經濟圈作為全國四大極[1]點之一，黔中、滇中作為9個組團的組成部分，按照極、組群、組團之間交通聯系強度，打造由主軸、走廊、通道組成的國家綜合立體交通網主骨架。要求建設長江經濟帶現代化綜合立體交通走廊。加強京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝地區雙城經濟圈4極之間聯系，建設綜合性、多通道、立體化、大容量、快速化的6條交通主軸。強化主軸與走廊之間的銜接協調，加強組群與組團之間、組團與組團之間的聯系，加強資源產業集聚地、重要口岸的連接覆蓋，建設綏滿、京延、沿邊、福銀、二湛、川藏、湘桂、廈蓉等交通通道，促進內外連通、通邊達海，擴大中西部和東北地區交通網絡覆蓋。

在“一帶一路”倡議下，長江經濟帶上游地區各省（市）不斷加強與“一帶一路”沿線相關國家的經濟、貿易、人文交流，重慶、成都等城市在推動共建“一帶一路”中發揮帶動作用。重慶、四川、貴州、云南不斷加強與“一帶一路”沿線國家積極開展相互直接投資和國際產能合作，推動投資體制改革，努力提升投資自由化便利化水平，以國有企業和民營企業為主體，持續進行對外直接投資。重慶處在“一帶一路”和長江經濟帶的聯結點上，著力打造一流國際營商環境，強化國際物流通道功能，構建高質量開放型產業體系，建設高能級對外開放平臺，提升國際貿易投資開放水平，打造高質量開放的國際化城市，加強科教文衛等多領域全方位合作，努力在推進共建“一帶一路”中發揮帶動作用。

《中國制造2025》明確了當前我國制造業重點發展領域、戰略對策及戰略任務和重點，為長江經濟帶上游地區的產業選擇和制造業發展路徑作出了明確指引。《中國制造2025》明確了當前我國制造業重點發展的十大領域、8項戰略對策以及9項戰略任務和重點，長江經濟帶上游地區根據國家制造業發展整體戰略，以自身資源稟賦為基礎，在新一代信息技術產業、節能與新能源汽車、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械等領域，選擇適宜發展的產業，明確自身制造業發展的戰略任務和發展重點。

《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》是指導當前和今后一個時期成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性文件，是指導長江經濟帶上游地區建設的重要依據。強化重慶和成都“雙核”帶動作用，引領帶動成渝地區高效協同發展，促進人口、產業和各類生產要素合理流動和高效集聚，促進形成改革開放新高地，為加快構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局貢獻成渝力量，把成渝地區打造為帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。成渝地區作為長江經濟帶上游地區發展的重要空間承載區，要以新一輪科技革命和產業鏈重塑為契機，強化創新，提升產業鏈供應鏈價值鏈，加快構建具有競爭力的現代產業體系。

《黔中城市群發展規劃》《滇中城市群發展規劃》明確了城市群發展路徑和戰略選擇，是長江經濟帶上游地區城市連綿帶發展的指導文件。黔中城市群、滇中城市群位于長江經濟帶上游地區，是我國19個國家級城市群中的兩個城市群，處于“培育發展”中，尚未真正成形。《黔中城市群發展規劃》《滇中城市群發展規劃》各自明確了城市群的空間發展格局、產業選擇和產業體系建設、基礎設施網絡建設、協同發展舉措等內容。

（三）相關省（市）發展戰略

重慶、四川、貴州、云南四省（市）“十四五”規劃建議、重點產業集群規劃、城鎮群規劃、開放發展戰略等省級層面政策文獻為各省（市）區域發展、現代產業體系構建、城鎮格局、開發合作等發展作出了戰略謀劃。長江經濟帶上游各省（市）“十四五”目標定位及生產力布局見表1-1。

（四）政策啟示

綜上所述，習近平總書記的重要講話精神為長江經濟帶上游地區高質量發展及產業空間布局優化提供了根本遵循，國家重大發展戰略從戰略層面和政策層面為該地區高質量發展注入了強大動力，各省（市）“十四五”規劃確立的方向和重點為促進區域協調互補發展提供了基本路徑。

1.必須堅持生態優先、綠色發展

長江上游生態安全屏障在我國生態環境保護體系中具有戰略地位，在生態資源供給、生態支撐等方面具有不可替代的重要作用。長江經濟帶上游地區的發展必須遵循“綠水青山就是金山銀山”的理念，走生態優先、綠色發展之路，全面加強生態保護和修復，在產業選擇和布局中為做好碳達峰碳中和工作打下基礎，以產業優化升級促進區域經濟社會發展全面綠色轉型。

2.必須推動產業結構轉型升級

長江經濟帶上游地區資源密集型、能源密集型產業占比大，多數行業處于產業鏈價值鏈的中低端，經濟投入產出效率不高。長江經濟帶上游地區要立足新階段，貫徹新發展理念，通過質量變革提高產品質量和服務水平，推動產業從數量擴張向質量提高的重大轉變，推動產業由加工制造向設計研發、品牌建設等價值鏈中高端延伸，提升勞動生產率和經濟效益。加快發展先進制造、數字信息、高端研發、商務服務等高生產率行業。

3.必須加強完善產業創新體系

創新是發展的第一動力，長江經濟帶上游地區創新發展是實現經濟發展與生態并舉的有效途徑，能有效促進在發展中保護、在保護中發展。長江經濟帶上游地區深入實施創新驅動發展戰略，要全面完善產業創新體系，強化企業創新主體地位，加快新型研發機構、產業創新平臺、技術交易平臺建設。圍繞重點產業發展的重大科技需求，加強企業與高校院所等科研機構加強科技合作對接。全面暢通技術研發、成果轉移轉化、企業孵化、產業形成渠道，加快建成充滿活力、富有效率的技術和產業創新體系。

4.必須更大程度促進開放合作

長江經濟帶上游地區的開放合作，既要處理好區域內部各省（市）的利益協同，做好產業分工合作，也要加快構筑開放發展新優勢，加強國內合作和國際協作，堅持東西開放、陸海統籌，打造新時代開放新高地。加強長江上中下游、京津冀、粵港澳大灣區的產業聯動與分工合作，促進各區域資源、技術、經濟優勢的互補。促進長江經濟帶上游地區與“一帶一路”、西部陸海新通道、中蒙俄國際經濟走廊的融合發展。