1.2　美國《清潔水法》主要內容

歷史告訴未來。盡管當今美國的水環境仍然面臨各種各樣的挑戰，但《清潔水法》的歷史功績和作用是不容置疑的。正如2002年時任總統喬治·布什在《清潔水法》頒布30周年紀念會上評價的那樣，“《清潔水法》是里程碑式的環境立法，在改善飲用水水質，提高水體、濕地和流域衛生狀況方面發揮了至關重要的作用”。據不完全評估，到2012年《清潔水法》頒布40周年時，該法案每年為美國提供110億美元的收益，在獲得良好水環境質量的同時，美國的經濟增長了2.07倍（謝偉，2018）。總體來看，《清潔水法》的發展基本上可以劃分為兩個階段，第一階段是1972年以前，第二階段是1972年以后。但1972年之前的法律是無效率的，鑒于各州政府在控制水污染方面沒有取得實質性進展，美國國會制定了1972年《清潔水法》，這是美國水環境保護歷史上的里程碑。在法律形式上，雖然1972年《清潔水法》是1948年《聯邦水污染控制法》的修正案，但并沒有繼承后者的基本組成部分，沒有試圖修補、改正原法或者在原法的基礎上發展和引申，而是把原法的框架和語言拋在一邊，制定了一個全新的法律。1972年至今的歷次修正案（其中最重要的是1977年《清潔水法》和1987年的《水質法》），都是在1972年法的基礎上制定的，最終形成今天的《清潔水法》。在和地方政府、工業企業不斷博弈的過程中，控制水污染的權力最終掌握在聯邦政府手里，聯邦政府可以大刀闊斧地制定一系列的水環境保護政策，在這個法律中確定了美國國家環保局執行《清潔水法》的權利和義務，同時也為美國國家環保局制定一系列政策鋪平了道路。下面將對美國《清潔水法》的主要內容進行介紹。

1.2.1　跨越州權障礙

1972年《清潔水法》首要解決的問題是，實現聯邦政府主導水污染控制的管理權限，并使之合法化。按照最初的《美國憲法》對國家權力的規定，聯邦政府和州政府相互獨立，聯邦政府負責管理州際事務和超越各州職權范圍的事務，比如國防、外交、對外貿易等，所有沒有規定的事務均由各州自行管理。這樣的權力劃分使得水污染控制的管理權自然落到了州政府手中。隨著水環境問題不斷加劇以及社會公眾對水環境問題的關注，由聯邦政府主導的呼聲越來越高。《美國憲法》的商業條款規定，“國會有權管理同外國的、各州之間的和同印第安部落之間的商業”。隨后吉本斯訴奧格登案更加廣義地解釋了聯邦政府的商業權力，使得聯邦有權管轄州際的商業行為或對州際商業性交往產生影響的水域。1899年制定的《河流和港口法》有效地保護了州際和國際商業活動，規范了向州際貿易的河流和港口排放廢物的行為，并確定了“可航水域”，隨后被《清潔水法》使用。通過法律調整，聯邦政府的管理權從跨州水域擴大到所有美國“可航水域”。

因為水是可以流動的，排放到美國任何水域的污染，都可以從一條不能航運的溪流進入支流進而進入更大的水體，最終可能影響到其他州的水體水質和州際商業活動（賈穎娜，2016）。“可航水域”這個概念在1972年《清潔水法》中進一步擴大了適用范圍，涵蓋了所有水文學上有關聯的地表水體。這樣，聯邦政府在水污染控制方面的管理權在理論上擴張到了幾乎所有的地表水體。最近幾十年隨著水環境管理的需要，“美國水域”逐漸擴大到水陸交接的地域（濕地）。至此，聯邦政府超越州政府，擁有了所有地表水體的管理權。

1.2.2　雄心勃勃的立法目標

水環境保護的立法目標是法律內在價值的體現，是水環境保護相關政策體系的價值取向，代表著一個國家期望社會生活做出什么樣的改變。承載著這一核心作用，水環境保護的立法目標影響著政策體系的方向和效果，同時也是設計其他政策手段、管理制度的依據，處于政策體系的最頂層。由此可以看出，立法目標代表著一部法律的出發點和價值取向，是法律先進與否的重要標志，也是指導制度建設的方向性標桿。

《清潔水法》第101條就明確指出了水環境保護的國家目標，即“恢復和保持國家水體化學、物理和生物的完整性”。作為法律內在價值的體現，該目標清晰、明確，站在生態系統的高度將生態系統的完整性作為法律追求的終極目標。這是一種史無前例的說法，也是一個很高的目標，“完整性”可以理解為沒有任何污染的，就是要保持水體原來的、不受人類活動干擾的自然狀態。這樣的立法目標讓人瞠目結舌，在剛提出來的時候也引起了很多爭議。即使是被認為走在美國環境保護最前沿的加州，宣稱對水環境的治理要考慮到水體用途和價值等，也明顯低于該目標。考慮到水環境治理的難度和所需要的時間，討論《清潔水法》立法目標的可行性似乎并不具有現實意義。但它表明了《清潔水法》的立法意圖和立法精神，以及所要實現的基本價值和使命。

為了實現這一目標，《清潔水法》又衍生出兩個有明確時限的國家目標：①到1985年底實現污染物的零排放；②到1983年使那些可能的水域達到保護魚類、貝類和其他野生生物的生存和繁殖，滿足居民休閑娛樂的水質標準，即“可釣魚”“可游泳”。這兩個目標被看作實現水體化學、物理和生物完整性的中期目標。雖然到今天為止這兩個目標都沒有實現，但美國并沒有因為沒有實現目標而受到指責。相反，公眾意識到了水污染是一個很嚴重的問題，需要做出更大的努力。它清楚地表達了美國在水污染治理方面的最終意向：在水質上，直至滿足水體化學、物理和生物的完整性；在排放上，不斷降低排放水平直至“零排放”。因此，《清潔水法》得到了公眾的大力支持，為美國水環境保護工作指明了方向。

除此之外，還設立了五項國家政策，以促使目標的實現。一是禁止有毒污染物的排放；二是對受污染的水體制定水質管理計劃；三是大量建造污水處理廠；四是提高研究能力和示范項目；五是控制非點源污染。這些政策最終被具體細化為各項管理制度，這樣，《清潔水法》的立法目標就不是空洞的口號，而變成了被公眾寄予希望的價值追求。整個目標體系呈現金字塔式的邏輯結構：管理制度支撐國家政策，國家政策支撐中期目標，中期目標支撐立法目標，形成嚴密的邏輯體系（于銘，2009）。

1.2.3　國家污染物排放消除制度

受到以凱霍加河面燃燒為代表的眾多水環境污染事件的刺激，美國國會達成一種共識：在管理上不能再依賴地方政府，要立即、全面地實行由聯邦政府主導的國家污染物排放消除制度，以確保美國的水體不再受到嚴重污染。在1972年《清潔水法》中，新確立的點源水污染排放控制管理機制——國家污染物排放消除制度成為美國控制水環境污染的核心制度（張震，2017）。

根據1972年《清潔水法》，任何人或組織都無權向美國的任何天然水體排放污染物，除非得到許可。所有點源排放都必須事先申請并獲得由美國國家環保局或得到授權的州、地區、部落頒發的NPDES下的排污許可證，同時其排放必須嚴格遵守排污許可證的規定，否則便是違法⁽¹⁰⁾。排污許可證的管理機構可以依據法律，撤銷違反要求的點源的排污許可證。排污許可證每五年更新一次。

NPDES是一個復雜的系統，不僅包括排污許可證，還包括如何制定排放標準以及確保排放標準如何通過排污許可證制度落實。具體而言，NPDES的主要內容圍繞以下思路展開。首先，從政策的頂層開始，美國國家環保局制定水質基準，水質基準中明確了水質標準的科學基礎。各州以美國國家環保局的水質基準為參考，制定州水質標準并明確水體要達到的水質目標。其次，美國國家環保局制定全國統一的排放控制要求——排放限值導則。排放標準或者基于技術制定，或者基于水質制定。基于技術的排放標準是排放限值導則，基于水質的排放標準是日最大污染負荷計劃或水質標準。再次，對于受損水體，美國國家環保局制定了一系列的督促措施，要求州政府上報受損水體清單并為受損水體制定TMDL計劃，督促州進行水質達標管理。最后，聯邦或州的排污許可證編寫者將基于技術的或基于水質的排放標準寫入排污許可證中，排污許可證是實施排放標準的落腳點。美國國家環保局或被授權的州政府為污染源頒發排污許可證。

經過簡化的NPDES系統如圖1-1所示。整個系統可以劃分為目標、排放標準的制定、排放標準的實施三個層次。目標有兩個維度——維護水體水質和促進技術進步，排放標準的制定是指根據排放限值導則、水質標準或TMDL要求制定具體點源的排放標準，排放標準的實施是通過實行排污許可證制度將排放標準落實到具體點源。

1.2.4　排放標準的制定與實施

為了確定排污許可證中的排放標準，美國國家環保局建立了兩套排放標準體系——基于技術的排放標準和基于水質的排放標準。這兩套排放標準體系對于排污許可證制度來說至關重要，它們將排污許可證中的排放標準、技術進步速度和水質要求聯系起來，保證了排放標準的合理性。從目標層次來看，基于技術的排放標準對應著《清潔水法》中“零排放”的目標，基于水質的排放標準對應著《清潔水法》中“可釣魚”“可游泳”的目標。兩套標準體系反映了《清潔水法》要達到的美國水環境國家目標，也反映了立法者希望以穩健的方式達到立法目標，既要盡快制止水污染行為，恢復水環境質量，又要盡可能避免傷害經濟的發展。《清潔水法》要求制定階段性的、先低后高的技術標準，從經濟上促使排放源朝降低污染的方向走，并用執法手段遏制超標排放和偷排漏排行為。

基于技術的排放標準是全國性的，公平地對待分布在全國各地的排放源，并防止地方政府可能以過分犧牲環境的代價來發展地方經濟。根據1972年《清潔水法》，美國國家環保局為污水處理廠制定了“二級處理”標準，并要求在1977年7月1日前達到。要求工業排污者要在1977年7月1日前達到BPT的排放標準，在1983年7月1日前達到BAT的排放標準，要求排污者繼續改善排放水質。對于在行業技術排放標準頒布之后新建的工業企業，需要執行“新源績效標準”（New Source Performance Standards，NSPS）。然而，美國國家環保局未能在法案規定的時間內完成所有排放限值指南的編寫，另外，已經頒布的指南中也沒有充分重視和強調有毒污染物的排放問題。為此，1977年《清潔水法》修改了BAT要求的適用范圍，規定其只用于非常規有毒污染物，同時要求對常規污染物應用BCT。BAT和BCT執行的最后期限都被推遲到1984年7月1日。1987年《水質法》再次延長了達到BAT和BCT排放標準的期限，延期至1989年3月31日。縱觀基于技術的排放標準的改進過程，《清潔水法》規定了各種標準的截止時間，但由于技術和行政上的困難，絕大多數截止時間都被推遲。盡管排放標準的制定存在很多的困難，但美國在水環境污染控制方面還是取得了很大的成就，美國絕大部分直接排放到地表水體的污染源在一個不太長的時間內得到了初步的控制，只能在排污許可證各項排放標準的限定下進行排放。

通過基于技術的排放標準，美國的點源污染排放得到了基本控制，但一些水體仍不能完全滿足水質標準的要求。為了進一步改善水環境質量，恢復和保持國家水體化學、物理和生物的完整性，達到“可釣魚”“可游泳”的水質標準，美國國家環保局要求為排放源設定更加嚴格的、基于水質的排放標準。可以看出，美國點源水污染物排放標準從基于技術的排放標準，演變到基于水質的排放標準，對水環境的生態要求遠遠超過對處理成本的考慮，朝禁止污染物排放的方向前進了一大步。簡單地講，美國對點源污染排放的依法管理是在對排放源的理解和接受程度不充分、處理污染物的設施建設和技術能力不充足、排放標準制定不及時的開始階段，先通過NPDES排污許可證進行初步的控制，之后在實施過程中不斷增強，在各種條件都已經足夠改善時，對排放源進一步嚴格管理——實施基于水質的排放標準。

1.2.5　日最大污染負荷計劃

日最大污染負荷計劃（TMDL計劃），指在滿足水質標準的條件下，水體能夠容納某種污染物的最大日負荷量⁽¹¹⁾。它包括污染負荷在點源和非點源之間的分配，同時還要考慮安全臨界值和季節性變化等因素。TMDL的最終目標是使受損水體達到水質標準，通過掌握流域內點源和非點源污染物的濃度和數量，引導整個流域執行最好的流域管理計劃。TMDL是為恢復受損水體水質制定的。根據國家NPDES的要求，對所有點源實施基于技術的排放標準，根據各個水體的水質標準實施排放。對于已受損的水體，如果排入這個水體的點源在實施基于技術和水質的排放標準后還是不能恢復，就要對這個水體的流域實施TMDL計劃，為這個水體制定針對點源和非點源的污染負荷。有了這個污染負荷之后，TMDL計劃就必須在這個基礎上為點源排放制定相應的排放限值。在貫徹《清潔水法》的過程中，各地根據本州水質標準實施的排放標準先于TMDL計劃，形成實施基于技術的排放標準、實施基于水質的排放標準和實施基于TMDL計劃下的水質排放標準依次遞進的三個步驟。TMDL計劃成為在執行基于技術的排放標準和基于水質的排放標準之后繼續前進的一步，是水污染防治的“收官”階段⁽¹²⁾。可見，TMDL計劃是在點源已經被嚴格控制并且執行了NPDES排污許可證各項要求的基礎上建立起來的一項幫助受損水體達到水質標準的污染物削減計劃。