1.1　美國水環境保護立法的發展史

美國1776年宣布獨立。雖然只有短短200余年歷史，美國卻擁有著相當完備的法律體系和制度。美國的法律宏觀上指引著整個國家的發展，微觀上囊括經濟、文化、社會、政治等各個方面。正是因為這種用法律制度調節經濟社會發展各個方面的歷史傳統，美國在面臨水環境污染問題時也是將制定法律作為首選之策（于銘，2009）。從1899年制定第一部涉及水污染的聯邦法律《河流和港口法》至今，美國有關水環境保護的法律已經走過了100多年的歷程，逐步從形式多樣的州立法發展成為統一的聯邦法律，從以單純保護飲用水的法律發展成為以保護水生態環境為主的法律，從“禁止向河流中傾倒垃圾”這種簡單的禁令發展成為結構嚴謹、內容豐富、運行良好的法律法規體系。總體來看，美國在水環境保護方面里程碑式的法律主要有：1899年《河流和港口法》、1948年《聯邦水污染控制法》、1956年《水污染控制法》、1961年《聯邦水污染控制法修正案》、1965年《水質法》、1966年《清潔水恢復法》、1970年《水質改善法》、1972年《聯邦水污染控制法修正案》、1977年《清潔水法》、1981年《城市污水處理廠建設撥款修正案》、1987年《水質法》、1998年《清潔水行動計劃》、2014年《水資源改革和發展法》等。

1.1.1　早期地方政府立法

美國水環境保護立法的萌芽開始于19世紀60年代，那時美國境內開始面對普遍的水污染問題，對水污染控制的立法需求也應運而生（張輝，2015）。美國水污染控制的立法需求來自大規模流行疾病的困擾。在美國獨立后100年左右的時間里，由于經濟和城市的發展規模較小，相對來說水資源較為豐富，這一時期即便人們將垃圾和廢水隨意倒入河流中也不會產生嚴重的環境和健康問題。但隨著經濟和城市規模不斷擴大、人口密度增加和工業發展，美國逐漸成為世界經濟和科技的中心，這種原始的廢水處理方式逐漸危及人們的健康。到19世紀，人們開始認識到不衛生的生活條件和水污染是引起黃熱病、霍亂、傷寒等疾病的根本原因。此后，隨著這些疾病的大肆蔓延，成千上萬人失去了生命。基于憲法賦予的相對獨立的管轄權，各州開始成立地方政府機構管理衛生事務，并通過立法解決水污染問題。⁽²⁾

1866年紐約市建立了第一個現代意義上的城市衛生部門，隨后芝加哥、圣路易斯、匹茲堡等城市也陸續建立了城市衛生部門。到1900年，美國大部分城市已建立了相應的行政管理部門。盡管許多城市衛生部門成功改善了當地的水環境狀況，但大部分衛生部門都缺乏實權，擁有的財政資源和權限也非常有限。衛生部門的權力僅限于頒布簡單的行政法規，比如“禁止向飲用水投毒”“禁止向河流中丟棄動物尸體或傾倒垃圾”等。這一時期，馬薩諸塞州率先制定了州政府層面的水污染防治法，其中有兩部法律影響較大，分別是1878年頒布的《河流、溪流和池塘作為水源供應的法律》和1886年頒布的《保護內陸水純凈的法律》（謝偉，2018）。但兩部法律都是建立在人們對污水導致傳染病的認識的基礎上，主要內容集中在對河流、溪流和池塘等生活飲用水水源的保護上，出現了過于簡單、執行力不強、缺乏強制手段等問題。這就導致了不能從根本上解決問題，水污染進一步加劇。雖然有幾個州頒布了更有力的法律，但這些法律的內容均不涉及工業污染源。

1894年，美國工業產值躍居世界第一，隨即帶來了嚴重的工業水污染問題。1900年，美國GDP首次超過英國，成為世界上經濟總量最大的國家。第一次世界大戰刺激美國生產力急劇增長，造成了大量的工業廢水排放，許多河流和湖泊成為沿岸工業便利的排污場所。盡管工業污染源已經占據較大比重，但是公共衛生部門將更多的時間和精力放在治理生活污水上面。因為負責公共衛生的政府官員認為控制大規模流行性傳染病是他們的主要職責，而這些傳染病的傳播被證明只能由生活污水攜帶。況且工業污染涉及不同的生產工藝、生產過程以及廣泛的經濟利益，控制難度大且成本較高。所以許多公共衛生部門的官員將工業污染當作不可避免的城市化產物，對工業污染問題仍然采取謹慎的態度，以掩蓋政府對工業污染的默許態度（Thoedore Steinberg, 1991）。

19世紀末，美國聯邦政府為了與各州衛生部門相對應，于1879年成立了國家衛生委員會。但限于聯邦和各州政府的權力劃分，該機構也缺乏實權，主要職能為收集與公共衛生相關的信息，為各州政府提供衛生健康等方面的建議并為改善衛生設施條件提供資金支持。國家衛生委員會成立的主要目的是協助各州控制大規模流行性傳染病，隨著流行病的逐漸消失該委員會在1883年也退出了歷史舞臺（George Rosen, 1993）。

美國水污染問題是隨著經濟社會發展、人口增多、工業發展等因素出現的，但聯邦和各州政府通過制定法律控制水污染主要是為應對人們對公共健康的擔憂。這個時期的立法只能算是“涉及”水污染的法律，并不是真正意義上的水污染控制法，控制水污染并非立法的根本目的。限于人們的認知水平和科技發展，控制水污染的法律大都是從保護健康的角度出發，部分法律或措施根本無法有效防治水污染，反而使得水環境狀況更為嚴重。同時，由于《美國憲法》沒有授予聯邦政府管理水環境的權限，早期水環境管理的主體是地方政府，地方性立法主導水污染治理，且控制水污染的部門主要是公共衛生部門。聯邦政府對各州政府的水污染問題沒有管轄權，僅對州際水域的水污染行使管轄權，以及為各州水污染的研究提供資金和人員支持。在法律形式上，立法保護比較簡單，手段也比較單一，執法力度不夠大，多表現為“禁止排放”等單獨條款，沒有形成系統完整的水污染防治法律體系。

1.1.2　1899年《河流和港口法》

美國聯邦政府控制水污染問題的實踐，可以追溯到1899年的《河流和港口法》（Rivers and Harbors Act，RHA），又稱為《垃圾法》（Refuse Act）。該法案旨在保障美國水體自由開放的適航性，因為那是美國商業的生命線。該法案第13條為保障河流和港口的航運活動的順利進行，禁止任何人向通航河流和港口排放任何妨礙航運的垃圾，但是聯邦公共生活污水處理廠和經美國陸軍工程兵團許可的排放除外（王曦，1992）。這一規定為向可航水域排放污染物設立了一個許可制度，即經美國陸軍工程兵團的許可才可以向可航水域排放污染物，否則除了生活污水和市政雨水，任何排放行為都是違法的。數十年來，這些規定都由美國陸軍工程兵團執行，那些不干擾航行的排放無須取得排放許可證。

20世紀60年代之前，《河流和港口法》并非為保護國家的水環境質量而設，而只是為了保障美國航運業的發展、保護河道的通暢設立的，是一部為發展經濟服務的法律，并未被認為是一部水污染控制法。因此，《河流和港口法》的重點不是預防污染而是保障適航性，法院在判斷時傾向于適航性而非污染。但經過最高法院對“垃圾”的重新定義⁽³⁾，使之適用于工業污染，這樣美國司法部可以直接依據該法案提起訴訟。該法案不僅要求證明污染源排污行為違反水質標準或造成事實損害，而且對違法行為規定了罰金、刑罰等刑事法律責任，因此20世紀60年代以來該法案成為控制水污染的主要法律武器，從而重新煥發生機（William, 1971）。

此后，飽受水污染困擾的公眾和環保主義者開始廣泛使用這一工具來應對水污染排放事件。1969年10月到1970年4月聯邦政府針對向州際可航水域排放工業廢水的行為共提起訴訟66起，但只有很少一部分可以通過司法途徑來解決。依據《河流和港口法》，1970年12月時任總統尼克松通過行政命令，宣布建立排污許可證制度，由當時成立的美國國家環保局和陸軍工程兵團來負責，管理向美國可航水域及其支流排放污染物和其他垃圾的行為。排污許可證制度要求所有排污者按證排污，降低了之前數額巨大的訴訟成本。

1.1.3　1948年《聯邦水污染控制法》

1920—1948年是美國社會變革的重要時期，也是美國水污染控制法的形成期。20世紀20年代，美國證券市場興起投機狂潮，“誰想發財，就買股票”成為一句口頭禪，人們像著了魔似的買股票，夢想著一夜之間成為百萬富翁。瘋狂的股票投機終于引發一場經濟大災難。1929年10月24日，美國紐約證券交易所股市崩盤，這意味著黃金時代的結束，以及迄今為止美國歷史上最嚴重的經濟危機——大蕭條的開始。大蕭條給美國帶來了巨大的災難：經濟萎靡不振、大批銀行倒閉、企業破產、失業人數激增、人民生活水平驟降，但是在美國以及西歐延續近三年的大蕭條也給美國帶來了前所未有的機遇。時任總統羅斯福實施的“新政”賦予了聯邦主義新的內涵，帶領美國從自由資本主義步入國家資本主義。在“新聯邦主義”的指導下，緊密的聯邦模式取代了之前松散的聯邦模式，聯邦政府對環境的管轄由此產生。

由于各州政府在水污染治理方面收效甚微，以及“新聯邦主義”思想的盛行，一些政治家開始了尋求建立聯邦立法的征程。1934年，來自康涅狄格州的參議員奧古斯汀·朗內根（Augustine Lonergan）召集了多位水污染防治專家商討建立聯邦法律的可能性，并在幾個問題上達成共識：各州政府在控制水污染方面付出的努力遠遠落后于水污染的惡化速度；法律缺失和資金投入不足阻礙了聯邦政府執行現有的法律法規；聯邦政府沒有足夠的管轄權，各州政府由于缺乏聯邦的監管導致控制水平參差不齊。雖然專家們對以上內容達成了共識，但對聯邦政府到底要不要參與水污染防治仍然存在巨大分歧，在之后15年內這一直是各方爭議的焦點。1936年，參議員朗內根提交了一個議案，建議由聯邦政府參與水污染控制，并賦予它強制執行的權力。但這引起了社會各界人士尤其是工業界人士的廣泛而強烈的反對，因為他們堅持認為治理工業污染的責任歸屬于地方政府。各州政府擔心聯邦政府削弱它們的權力，也堅決反對。此后，陸續有相關的議案被提交到議會，但第二次世界大戰的爆發中止了這些嘗試，這段時間控制水污染的法律依舊以各州政府立法為主，聯邦法律處于缺失狀態。

第二次世界大戰結束后，國會很快恢復了對水污染問題的討論，也進行了幾次議案的聽證會。但議案的內容與之前大同小異，爭論的焦點也基本一致，且爭論雙方互不妥協，國會自然也很難制定出任何法律。事情在1947年出現了轉機，參議員巴克利（Barkley）和塔夫脫（Taft）對之前的議案進行了“包裝”，新的議案試圖彌合兩方的分歧，在保證州政府主導地位的同時適當擴大了聯邦政府的作用。該議案輕松通過了參眾兩院的審查，時任總統杜魯門在1948年6月30日簽署總統令頒布了公法第80-845號，即《聯邦水污染控制法》。

1948年的《聯邦水污染控制法》內容并不多，只有短短13條，卻開啟了聯邦水污染控制立法的先河（司楊娜，2016）。該法案明確規定，“國會的政策是承認、保留和保護各州在控制水污染問題上的首要責任和權利”，聯邦衛生局局長得“準備或采納綜合項目以消除或減少州際水體和河流的污染并改善地表和地下水體的衛生條件”。控制水污染仍然被認為是州和地方的問題，聯邦政府只是起輔助作用。該法案在聯邦政府強制執行問題上的規定也是很溫和的，只有當州際水污染確實影響到相鄰州人民的健康時，在污染源州同意的前提下，聯邦政府才能對污染者提起公共損害賠償訴訟，也就是說污染源州對聯邦管轄擁有否決權。聯邦政府要想對州際水污染者發出禁令，必須先由衛生局局長向污染者發出兩次通知，在污染問題沒有好轉的情況下，再由聯邦安全局局長指定的委員會召開聽證會。只有在污染者不聽從聽證會建議的情況下，才能將案件提交至司法部部長。即便司法部部長向法院提起訴訟，聯邦政府在管轄上仍然有兩個難以逾越的障礙。第一，司法部門必須證明被訴的污染確實危及鄰近州的公共健康，而這是非常困難的。第二，該法案規定，法院在做出減少排放的判決時必須考慮自然的和經濟的可行性，但法律對如何掌握這種可行性沒有客觀要求，這就意味著當減少污染的可行性較小時，是可以污染的。如此復雜的聯邦介入程序使得聯邦政府想要行使管轄權難上加難（徐翔民，2005）。

1948年的《聯邦水污染控制法》是美國聯邦第一部主要應對水污染的法律。該法案明確設定了水污染管理者，確定州政府為水污染治理的主要責任人，建立了聯邦政府支持和幫助州政府治理水污染的制度框架，配置了聯邦政府和地方政府共同治理的組織構架，并針對工業水污染防治提出了初步設想，明確規定給予州和地方政府低息貸款用于建設污水處理廠等。這些都體現了立法上的進步，然而該法案顯然是一個臨時性、實驗性的嘗試，并沒有從實質上改變水污染控制的整體格局。該法案的水污染控制以州為主導、以水質為基礎，聯邦政府主要負責科學研究和對污水處理廠的融資提供支持。法律的執行需要通過復雜的介入程序來實現，這就給了污染源所在州很大的權力，導致聯邦政府無法直接要求污染源削減排放。總體來看，1948年的《聯邦水污染控制法》并沒有進行很好的設計，實現的目標很少，且并不普遍禁止污染，只賦予聯邦政府極其有限的權力。不得不說這是地方政府和工業政客的勝利，通過頒布一個很大程度上無法執行的聯邦法律，將水污染控制的權力留在州政府，成功地保護了工業界的利益。

1.1.4　1948—1972年的幾部法律

1948年的《聯邦水污染控制法》頒布實施后，由于嚴重缺乏資金和專業化的人力資源，執行非常緩慢。在該法案實施的前3年中，聯邦公共衛生局在處理水污染方面積累的經驗較少，水污染問題甚至比1948年立法時更加嚴重。1956年國會試圖通過修正案彌補1948年的《聯邦水污染控制法》在實施過程中暴露出來的一些問題。最終，《水污染控制法》經過參眾兩院多次修改后被通過，經總統簽署成為法律。該法案主要在幾個方面進行了改進：一是提供了更好的組織和更加雄心勃勃的水污染控制方案。二是聯邦政府對州和地方政府在控制水污染方面支持的種類和力度都顯著增加，聯邦政府對水污染的研究和人員培訓不斷加強。三是聯邦政府將提供給地方政府的貸款改為范圍更廣的資助撥款，聯邦公共衛生局局長有權對任何州、市鎮或跨市或跨州機構撥款，用于建設必需的污水處理廠，同時可以根據各州人口、水污染程度和各州財政需要對撥款進行分配。四是提高了聯邦政府的執行權，廢除了“公共衛生局局長在將水污染違法事件報告給司法部部長時需要經過污染源州的同意，即污染源州享有對聯邦管轄的否決權”，不過1956年的《水污染控制法》又給執法者造成了另外的障礙，即在通知程序和公眾聽證會之間增加了一個“會議”，會議的目的是召集聯邦機構、州和污染者的代表參加會議，給各州和污染者一次改正錯誤的機會。但從技術層面來看，1956年的《水污染控制法》只是1948年《聯邦水污染控制法》的附屬，并沒有對其做出較大的修正，水污染控制的主要權力仍然在州政府層面，再次確認了州和地方政府在控制水污染方面的主導權，聯邦政府在水污染控制中缺乏應有的參與權和主導權，也沒有制定“水污染排放標準”等切實可行、操作性較強的水污染防治法律制度。

1956年的《水污染控制法》提出的污水處理廠建設撥款方案實施后取得了較好的效果，在地方政府層面也很受歡迎，聯邦政府和地方政府的撥款比例達到1∶4。但新的執行程序卻導致了更大的延誤，擴大的執行權和執行程序并沒有取得預期的效果（Andreen, 2003）。1960年11月，肯尼迪當選美國總統后，表達了對環境保護的積極態度，1961年2月他在國會的演講中指出“國家河流的水污染程度已經到了令人震驚的程度，該引起警覺”。他改變了行政部門的作用，并要求國會在制定法律過程中不僅要增加聯邦政府對污水處理廠建設的撥款，還要加強法律的執行力度以消除對國家有重要影響的水污染。此后，聯邦政府在1961年出臺了《聯邦水污染控制法修正案》。該修正案主要在幾個方面進行了改進：一是大大增加了聯邦政府對污水處理廠建設、水污染控制技術研發等方面的撥款。二是擴大了聯邦政府管轄水域的范圍，從跨州水域擴展到所有美國的“可航水域”（包括沿海水域），無論是干流還是支流，只要排放行為危及人類的健康和福利，就都在治理范圍內。三是擴展了污染管轄范圍，1956年的《水污染控制法》規定聯邦政府只能介入造成跨州污染的問題，1961年的修正案則擴大到根據州長的請求，聯邦政府可以對州內水污染問題進行管理。四是授權聯邦衛生教育福利部部長負責本法，此前的法律將管理權賦予衛生教育福利部下設的部門——聯邦公共衛生局，但以往的機構設置難以勝任協調聯邦各部級機構、州政府、州水污染控制機構的工作，急需一個更高級或更獨立的機構來解決水污染問題，因為國會意識到水污染問題已經不僅僅是一個衛生健康問題，而是涉及公眾健康、福利、教育、培訓等方面的影響較大范圍的事務。總體來看，該修正案雖然較之前法律做出了修改，拓寬和加大了聯邦政府管理水污染的權力，但權限仍然較為有限，比如聯邦政府對州內水污染的管轄需要由州長提出請求之后才能介入。同時也缺乏有效的手段和執法依據⁽⁴⁾，依然沒有明確地制定出限制或排除水污染的具體標準。

由于美國水污染狀況沒有得到很好的控制，以及20世紀60年代持續增強的環境意識和接連不斷的環境運動，使得越來越多的公眾意識到依靠州政府控制水污染是遠遠不夠的，公眾將更多的希望寄托在聯邦政府身上⁽⁵⁾。在這種背景下，國會開始考慮加大聯邦政府對水污染的控制力度。國會的態度得到了美國環境法歷史上一個領軍人物——參議院議員埃德蒙德·繆斯基（Edmund Muskie）的支持。1963年，以繆斯基為代表的參議院公共工程委員會提交議案，建議聯邦政府在衛生教育福利部內建立聯邦水污染控制局，同時建議聯邦政府對所有跨州水域和可航水域制定水質標準和排放標準。這一議案雖然在眾議院遇到了很大阻力，但是得到了時任總統約翰遜的支持。最終國會同意了對受納水體采用水質標準，但對排放標準留待將來立法確定。這就是1965年的《水質法》。1965年的《水質法》主要在幾個方面進行了改進：一是將立法目的確定為“提高水環境的質量和價值，建立一個預防、控制和減輕水污染的國家政策”，從以往的關注水污染到現在的關注水環境質量，這是一個顯著提升。二是在該法案制定后90日內，衛生教育福利部應設立聯邦水污染控制局，主管聯邦發起的水污染控制項目和建設撥款項目。三是要求各州政府或州水污染控制機構在1967年6月30日之前制定適用于本州的水質標準，并提交聯邦政府審批。水質標準必須達到保證公眾健康和福利的目的，考慮到水的用途和價值，水體功能按照飲用水水源、魚類和野生動物、工業、農業、娛樂等進行劃分。如果各州沒有制定標準，將由衛生健康福利部部長頒布。1965年的《水質法》是在1972年的《聯邦水污染控制法修正案》之前改進較大的一部法律，它把之前單純地進行水污染防治提升到水環境質量改善，把單純地保護公共健康轉變為考慮多種利益（曾睿，2014）。水質標準不再只針對飲用水水源，而是一個復雜的標準體系，以使不同功能用途的水體得到保護。同時，聯邦水污染控制局這一新機構的建立，擴大了聯邦政府在水污染控制中的作用，給予各州更大數額的撥款用于水污染治理技術研發。但聯邦的權力依然非常有限，因為按照1965年《水質法》的要求控制水污染的職責仍主要由州政府承擔。截至1971年6月30日，全美只有半數的州政府制定了水質標準。法律雖然賦予聯邦政府在州政府不制定水質標準的情況下主導制定水質標準的權力，卻沒有給予足夠的執行權力，執行水質標準的權力主要歸屬于州政府，如何建立排放源與水質標準之間的關聯問題也沒有解決，這就導致即使制定了水質標準也無法轉化為限制個體排放源的有效機制。更為重要的是法律并未規定任何民事或刑事處罰措施，各州的執法者為保護工業界的利益多選擇以合作的方式來取代法律的強制執行。整體而言，由于各州制定水質標準進程緩慢，聯邦政府也缺乏有效的干涉途徑和執行力，全國的水質改善狀況并不理想（湯德宗，1990）。

1965—1972年這7年時間雖然很短暫，但對于美國水污染防治立法來說充滿革命色彩（于銘，2009）。美國環境法在經歷了20世紀60年代末到70年代初的變革后逐漸走向成熟。《水質法》在1965年10月2日由時任總統約翰遜簽署成為法律，但對于該法案，參眾兩院之間存在較大分歧，最后是在兩院相互妥協的基礎上形成的。這表明聯邦政府對改善美國水體水質下定了決心。由于1965年的《水質法》實施效果并不令人滿意，該法案很快被再次修訂，這就是1966年《清潔水恢復法》。時任總統約翰遜認為1965年的《水質法》主要存在幾個問題：一是水環境管理體制不順，不應僅僅從人類福利和健康的角度考慮；二是按照行政區域進行水污染控制不合理，應從流域角度進行管理；三是法律缺乏有效的執行機制。針對以上問題，他提出了完善1965年《水質法》的幾點建議：一是將美國聯邦水污染控制法的主管權力從衛生教育福利部轉移到內政部，將政府涉水的管理權（保護、使用和污染控制）歸入同一機構；二是創立流域管理機構，以流域為基礎制定綜合性水污染控制計劃和方案；三是加強執行力度，在發生危險時，聯邦政府可以直接起訴并賦予公民向聯邦地區法院提起訴訟的權利。但最終國會只完成了組織機構的調整和撥款項目的擴大。1966年的《清潔水恢復法》是美國聯邦政府對水污染治理認識逐漸深化，急于改變水污染現狀但又沒有完全掌握水污染防治規律的一個中間體（趙虹，2015）。該法案雖然進一步擴大了聯邦政府在水污染防治上的權力，但由于聯邦政府對水污染防治規律未能充分掌握，水污染問題依然很嚴重。該法案并沒有解決1965年《水質法》存在的主要問題，不能為水污染控制提供有力法律保證。

1965年的《水質法》和1966年的《清潔水恢復法》極大地擴大了聯邦政府在水污染防治中的作用。但水污染事件依然頻發，比如1967年Torrey Canyon號超級油輪漏油事件，1967年加州薩克拉門托河酸性礦水致魚類死亡事件，1969年加州圣芭芭拉海峽石油鉆井平臺漏油事件，1969年俄亥俄州凱霍加河燃燒事件等。到了1970年，國會和公眾已經清楚地認識到，各州政府主導實施水質標準執行較為困難，水質標準一旦制定便成為“名副其實”的污染許可證，且獲得批準的標準也都是保護某種用途的最低標準，沒有州政府愿意采用較高的水質標準。因此，國會在1967年之后提出的幾個關于石油污染、酸性礦水污染和湖泊污染的法案基礎上，形成了1970年的《水質改善法》。該法案代表了聯邦政府從1965年以來能夠達到的最大目標，進一步增加了聯邦政府對水污染控制研究項目的支持，還加大了對酸性礦水和湖泊污染的研究和控制力度。同時該法案進一步促進了聯邦政府與州政府在水污染控制上的合作，突出表現在許可證的發放上，要獲得聯邦許可證必須先獲得州的認可，這是一個新的進步。但1970年的《水質改善法》并沒有建立實質有效的控制水污染的制度，僅僅依靠水質標準在實際上等同于承認了污染者有權排放污染，只要其排放沒有導致水質超標即可。也就是說，只要水環境容量足夠大，能夠稀釋或降解污染，不超出水質標準就是合法的。另外，在多個污染源同時排放污染的情況下，如何證明到底是哪個污染源造成了水質超標，或者各個污染源對水質超標的貢獻率是多少很難確定。聯邦政府并沒有任何關于污染源排放地點、數量和污染物成分的信息，缺乏執行的基礎。所以即使1970年7月9日，時任總統尼克松向國會提交了1970年的第三號重整計劃，把內政部的聯邦水污染控制局、衛生教育福利部的國家空氣污染控制局、固體廢物管理局合并為美國國家環境保護局（簡稱美國國家環保局，1970年12月美國國家環保局成為有行政能力的獨立機構），1970年《水質改善法》在水污染控制上依然缺乏足夠的可操作性，其對水污染控制的有效性不足。

根據1970年聯邦政府建立的排污許可證制度，1971年美國陸軍工程兵團頒布了實施排污許可證制度的行政法規。作為排污許可證制度的管理部門其有責任判斷排放對航行的影響以及決定是否頒發排污許可證，但必須受到美國國家環保局的監督并滿足制定的水質標準。當陸軍工程兵團頒發的排污許可證不能達到水質標準時，美國國家環保局可以判定排污許可證無效。由于缺乏必要的污染源排放數據和信息，美國國家環保局無法判斷哪些排污行為違反了水質標準。在陸軍工程兵團僅頒發20個排污許可證之后就被暫停了。

1.1.5　1972年《聯邦水污染控制法修正案》

環境保護與經濟社會發展兩者是緊密相連的。美國水污染發生的比較早，尤其是第二次世界大戰以后，美國的人口劇增，經濟迅速發展，傳統制造工業的快速發展以及新材料（成百上千的新合成的有機化合物，特別是化肥和殺蟲劑）的發明和廣泛使用，導致許多的水域遭到極其嚴重的污染（曹彩虹，2017）。在1972年《清潔水法》（Clean Water Act of 1972）⁽⁶⁾通過之前，美國已經有90%以上的水域受到相當程度的污染，2/3的河流和湖泊因污染而不適宜游泳，其中的魚類不適宜食用。很大一部分的城鎮污水和工業廢水是不經過任何處理直接排放到河流或湖泊的。此時，水環境保護和水污染治理是地方州政府和部落的內務，聯邦一般不予干涉。但1972年之前的法律是無效率的，各個州之間缺乏統一的水質標準，執行尺度不同，使得全國性的控制比較困難；各個州在執行過程中被工業界俘虜，環境保護讓位于工業發展，環保部門也沒有執法的動力；水質污染和污染源之間的關系很難建立起來，對污染缺乏科學的認知，沒有專門的環保部門，環保職能附加在公共衛生局、公用事業局內，同時也沒有充足的資金和人力來強制執行水污染防治的法律。由于這些問題，水污染情況非常嚴重，對美國經濟造成了很大的影響。最著名的就是凱霍加河的起火事件，當時環境污染狀況極為嚴重，公眾對環保的呼聲也越來越高（李濤，2018）。

1.1.5.1　美國水環境污染狀況在1972年之前沒有得到有效控制的主要原因

（1）人們對水環境污染的認識不足。美國地廣人稀，20世紀70年代以前美國人習慣了自然界充沛的水資源和水環境。在一條河流受到污染而不能作為飲用水水源之后，就直接變為工業廢水、生活污水甚至固體垃圾、廢油等的下水道。比如，美國中北部俄亥俄州著名的工業城市克利夫蘭，在把流經當地的最大河流凱霍加河污染成下水道之后，就在20世紀30年代改將位于克利夫蘭北部的北美洲五大湖之一的伊利湖（Lake Erie）作為飲用水水源。但極具諷刺意味的是，已經成為下水道的凱霍加河正是在克利夫蘭流入伊利湖的，伊利湖自身也是重工業城市和美國中北部重要貨物集散地的繁忙水道。因此，并沒有經過多久的時間，由于嚴重的工業污染和城市生活污染，20世紀60年代晚期著名的伊利湖由于污染嚴重被《時代周刊》宣布為生態學意義上的死湖。即便在當時的科學界，也對環境保護和生態平衡的很多基本問題認識不足，以至于并未對一些嚴重破壞水環境的行為做出及時的反應。

（2）資本的影響。在美國這樣的資本經濟的社會框架下，資本家追求利潤最大化的特點很好地保護了工業界的利益，使得工業廢水以競爭性的態勢產生并高速發展。一個不對工業廢水排放進行控制，不對水污染防治投入資源的工業企業相對于其他具有相似生產工藝、技術水平但同時投入資源進行水污染防治的工業企業擁有足夠的競爭性優勢和價格優勢，最終導致投入大量資源進行水污染防治的工業企業難以在市場上生存下去。或者使得原先投入資源進行水污染防治的工業企業和州政府選擇放棄投入資源用于水污染防治進而保護水環境，以便獲取相對公平的競爭平衡。由于1972年之前美國各州政府關于水環境保護的法律法規大多不夠完善并且發展得不平衡，追求利潤最大化的資本家和地方政府會將那些污染水環境的工業企業遷移到更少環境管制的地方，也可以說是更容易污染的地方。比如，美國北部的一些州政府開始支持建立最低的聯邦標準，因為它們擔心南方和西部各州用更加寬松的水環境保護政策來吸引工業企業落戶。這樣的結果不但使河流和湖泊不斷遭受水污染，而且那些已經受到工業廢水排放污染的地方也因為擔心失去工業發展帶來的經濟收益，而難以制定嚴格的水環境保護法律法規。此外，資本對利潤最大化的追求也需要政治上的支持，工業界與地方政府背后交織的利益鏈條使得資本經濟在地方上更容易集聚并體現出它的政治力量，這就導致美國地方政府對水污染的管制形同虛設。

（3）缺乏管轄全國的有效的水環境保護法律法規。美國原為印第安人的聚集地，15世紀末相繼有西班牙、荷蘭、法國、英國等國移民來此定居。18世紀前，英國在美國大西洋沿岸建立了13個英屬北美殖民地。1775年，爆發了殖民人民反抗大英帝國統治的獨立戰爭。1776年7月4日，在費城召開了第二次大陸會議，由喬治·華盛頓任大陸軍總司令，發表《獨立宣言》，宣布美利堅合眾國正式成立。在獨立戰爭期間，除了以喬治·華盛頓為首的比較集中的軍事力量，合眾國當中的成員各自為政，當時的憲法文件《聯邦條例》將這個合眾國稱作一個“友誼的聯盟”，并宣稱各成員保持自己的“主權、自由和獨立”，因此大部分權利都掌握在當地人手中，當時剛成立的美利堅合眾國的聯邦政府機構形同虛設。戰爭結束后，國防、外交、對外貿易等國家事務均需要合眾國的成員讓出部分行政權力和財政資源，建立一個高效的聯邦政府。1787年，在費城召開的制憲會議起草了《美國憲法》，于1789年生效，取代之前的《聯邦條例》，以此來規范各州政府之間交往的準則。《美國憲法》是迄今世界上仍有效的、最古老的成文法。《美國憲法》的最高目標是賦予聯邦政府足夠的權力，執行其意志。盡管這部憲法的主要目的是為聯邦政府爭權，但剛剛擺脫大英帝國殖民統治的這些原殖民地頭面人物對于自己新近獲得的權力格外珍視甚至敏感。《美國憲法》規定，“憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留”。各州政府仍然保留了“除了憲法明文規定由聯邦政府所執掌的權力和明文否定各個州可擁有的權力之外的所有權力”。由于制定憲法時大范圍的環境污染和環境破壞還沒有發生，所以相比國防、外交、對外貿易等國家事務，水環境問題并未引起當時聯邦政府和社會大眾的關注。此后的憲法修正案也基本上沿襲了尊重州權這一原則，各州有權自己管理州內部的大部分事務，聯邦政府不得違憲插手干涉。但州政府的內部事務和外部事務在很多情況下并不容易分清楚，憲法亦沒有對具體事務的管理進行明確的界定，因而聯邦政府和州政府之間的爭權在所難免。由于大部分的水體位于某個州的局部地區，水環境質量的問題自然地被當作各州政府的內部事務；同時由于一些河流流經多個行政區域，一些大湖毗鄰多個州，聯邦政府又在理論上有權涉足跨州水體保護的相關事務。雖然聯邦政府涉及各州航運的權力一直毋庸置疑，但在1972年之前，聯邦政府在水污染控制方面并沒有獲得足夠的權限。這些內容在1948年的《聯邦水污染控制法》中說得很清楚，聯邦政府在控制水污染上只是起到輔助作用，也沒有在聯邦政府層面制定保護水環境質量的具體目標、方向、排放標準和指導方針。1956—1972年，雖然另有幾部聯邦法律對水污染控制法進行了修正，但還是無法從根本上解決水環境污染的問題。在聯邦政府不能進場干預的情況下，美國當時幾乎所有的州都缺乏完善的法律法規來保護各地的水環境，或者是已有的法律法規由于各種原因不能得到有效的執行。

1.1.5.2　1972年的《聯邦水污染控制法修正案》立法背景

第二次世界大戰之后，絕大多數美國公眾陷入麻木的狀態。社會公眾沒有意識到將河流和湖泊當作下水道有什么問題；很少有人意識到人們賴以生存的河流和湖泊對常規污染物已經喪失了自凈能力，對重金屬、有毒有害物質根本沒有自凈能力；很少有人意識到水體污染對人類健康和水生態安全的危害；甚至某些地方政府認為工業污染是經濟發展不可避免的產物，以掩蓋和隱藏污染的真相。截至1972年《聯邦水污染控制法修正案》出臺前，美國的水污染狀況并未根本好轉，盡管水污染防治法經常修訂，卻并未顯著改善美國水體水質。

不斷出現的水污染事件使越來越多的人開始關注環境問題，也開始有環保主義者意識到環境問題的癥結是污染。1962年，美國海洋生物學家蕾切爾·卡遜（Carson）女士的《寂靜的春天》出版。這本書用通俗易懂的語言描述了殺蟲劑等農藥對生態環境尤其是鳥類的毒害作用，指控美國化學工業界散布誤導政府和社會公眾的資料并隱瞞事實真相，而政府官員則盲目地接受化學工業界的不實資料并對殺蟲劑的使用后果視若無睹。這本書當時受到了廣泛的關注，數十種報紙和雜志紛紛轉載。正式出版后，先期銷量便達4000冊，到1962年12月賣出了10萬冊。1962年的整個秋季，《寂靜的春天》都位列《紐約時報》暢銷書第一名。該書在引發化學工業界猛烈抨擊的同時，也強烈震撼了社會公眾，使公眾第一次正視“環境”這個在美國國家法律和政策中從未提及的詞匯。作為開創人類環境保護事業的啟蒙之作，這本書的出版對之后全世界環境保護運動影響巨大，甚至被后人譽為“世界環境保護運動的里程碑”。但在當時，還是未能將美國大眾對環境問題的注意力轉化為政治上的動力，沒有從根本上改變美國水環境快速污染的趨勢。因為20世紀30—60年代，對于絕大多數美國大眾來說，環境問題還不是他們生活當中最關心的事情。20世紀30年代的經濟危機、就業、基本的營養、合適的住房，40年代的第二次世界大戰，50年代美國和蘇聯的“冷戰”、核戰爭的威脅，60年代的越南戰爭、馬丁·路德·金牧師和肯尼迪被暗殺引起的社會暴亂，等等，都使得環境問題無足輕重。

最終使美國大眾從水環境污染問題的集體麻木狀態中清醒過來的，是俄亥俄州的凱霍加河面燃燒事件。流域范圍內著名的工業城市克利夫蘭仰仗大湖區的地理優勢，工業迅速發展，鋼鐵煉油等成為這里的支柱產業。20世紀30年代之前這條河流就已經被當地人當作下水道使用，河面上漂浮著木制家具、浮木、樹枝等固體垃圾和工業廢油，在碼頭橋隧等垃圾擁塞的地方，遇到火星就容易點燃，成為所謂的“著火的河流”。1969年6月22日，凱霍加河面上一片浮油被火車落下的火星點燃，進而燒著了附近的固體垃圾。火災半小時之內就被撲滅了，當地公眾也沒有太過驚訝，畢竟20世紀30年代之后凱霍加河頻繁著火。1969年8月1日美國《時代周刊》報道了凱霍加河面燃燒事件，這極大地引起了美國社會公眾的注意。《時代周刊》將其描述為“棕褐色，有油性，冒出地下氣體，河水是在蠕動而不是在流動”，當地人甚至戲謔地形容“掉進河里的人不會被淹死，而會腐爛”。雖然這次燃燒事件造成的經濟損失不超過10萬美元，遠遠低于1952年燃燒事件帶來的150萬美元的經濟損失，但由于人們的環保意識已大大提高，這些文字、圖片還是在視覺上和形象上給社會公眾帶來了極大的沖擊。加上知名搖滾樂手蘭迪·紐曼（Randy Newman）專門為此創作了歌曲Burn On，并風靡全美。無奈、悲傷的曲調中夾帶著幾絲憤怒，凱霍加河面的燃燒成為越來越深刻的環境危機的有力證明，猶如陣陣當頭棒喝，要將美國大眾從對水環境污染問題的集體麻木狀態中震醒過來。凱霍加河面燃燒事件之后的美國，社會各階層的環境保護意識迅速高漲，從民間到各級政府，很快形成了制止污染、保護環境的共識。根據1970年的調查，美國大眾已經將“清潔的空氣和水”作為最關心問題的三個事項之一，排名在“種族”“犯罪”“少年”問題之前，僅次于“停止越戰”和“自身經濟”問題，民意調查的百分比也從17%上升為53%。1970—1971年，空氣和水污染小組委員會（下設于美國參議院公共建設工程委員會）向國會提交了報告：國家在消除和控制水污染的每個重要方面的努力都明顯不夠，每個州政府建立的水質標準基本上都是滯后的，國家對污水處理廠的投資建設缺乏足夠的資金，幾乎沒有執法的能力。許多河流和湖泊已經被嚴重污染，那些靠近市區的河道已不適宜于絕大多數的用途，河流、湖泊和溪流正在成為廢物棄置場所而不是用來支持人類的生命和健康。到了1971年，國會和美國社會大眾已經清楚地認識到，州政府主導實施的水質標準即便有聯邦的幫助，也沒有足夠的力量能阻止主要水體的污染。

在尋求變革的社會背景下，不斷有新的議案提交到參眾兩院。但兩院議案仍然圍繞著“聯邦政府和州政府哪個起主導作用”“建立怎樣的制度確保主導地位實現”兩個基本問題展開。以繆斯基為代表的參議院主張聯邦政府起主導作用，并對之前的法律做出了顛覆性的修改。第一，擴大法律的適用范圍，將“可航水域”定義為“美國水域，包括領海”；第二，一改過去要求各州政府建立水質標準來執行水質管理措施的方法，美國國家環保局將負責制定排放標準并在全國范圍內實施，通過工業企業的排放口來進行控制，而不是在水體中進行控制；第三，一改過去修修補補的狀態，確立國家污染物排放消除制度，規定任何排污者必須持證排污，否則便是違法；第四，將水質標準作為評價排放標準實施效果的依據，當排放標準無法滿足各州政府制定的水質標準時，聯邦和州政府可以制定更嚴格的排放標準；第五，授權聯邦行政機關通過行政、民事和刑事手段追究違法者的法律責任，并規定了公民訴訟制度，加強了私人對法律執行的監督。代表工業界利益的眾議院則主張延續州政府的主導作用，非常滿意州政府在水污染控制上的曖昧態度。最終，經過比其他同期的環境法律更長時間的準備和辯論，美國參眾兩院在相互妥協的基礎上于1972年9月達成一致，通過了1972年的《聯邦水污染控制法修正案》。該法案提出來以后，受到了美國全國的大力支持，許多報紙和雜志都刊登出來表示支持，在參議院全票通過，在眾議院也以絕對票數通過。但該法案卻遭到了時任總統尼克松的強烈反對，因為尼克松擔心擴大對污水處理廠的投資、實施排放標準以及賦予聯邦政府在控制水污染中的主導權將在很大程度上影響財政⁽⁷⁾。國會對尼克松的否決反應迅猛，最著名的是參議員繆斯基發表的演說：“我們能夠負擔得起清潔的水嗎？我們能否負擔得起生命賴以生存的河流、湖泊、溪流和海洋嗎？我們能夠負擔得起我們的生命本身嗎？這些問題在我們當時破壞水環境的時候沒有一個人問過，當我們今天要來恢復水體的時候卻有人來擔心價格的問題。對這些問題的答案是不言而喻的。”最終，國會在總統否決該法案一天后便以壓倒性的優勢（參議院中52票通過，12票反對，36票棄權；眾議院中247票通過，23票反對，160票棄權）推翻了尼克松總統的否決，從而使1972年的《清潔水法》正式生效，該修正案顛覆了傳統的水污染控制理念，把美國水環境污染控制帶入了一個全新的階段（周佳苗，2015）。

1.1.5.3　1972年《清潔水法》評價

1972年的《清潔水法》是美國水污染控制歷史上的一個里程碑，該法案的出臺徹底改變了美國水污染控制的格局，聯邦立法第一次超越各州立法。各州的立法者也必須在聯邦立法的基礎上制定本州法律，各州從法律的制定者變成了聯邦立法的實施者（滕海鍵，2016）。該法案總結了歷次水污染控制法的經驗，對以前的立法進行了重組、修訂、擴張，同時又根據美國水污染控制的現實需要創立了一些新的制度，從而比較全面地建立了對向美國聯邦水域排放污染物進行管制的基本框架。比如，該法案把立法目標確定為“恢復和保持國家水體化學、物理和生物的完整性”。首次規定了美國國家環保局對工業企業和污水處理廠制定排放標準，聯邦政府確定了其在水污染控制中的絕對權力。對所有地表水體設定水質標準，任何人或組織都無權向美國的任何天然水體排放污染物，除非得到許可。對點源污染從水質標準管理轉向以技術為基礎的排放標準管理，國家污染物排放消除制度和以技術為基礎的排放標準制度成為控制點源污染的法律制度。該法案的出臺，使得工業污染點源在有效逃避法律管理多年后，成為美國水污染控制的重中之重。該法案還規定了水污染管理的行政機制，確定了多種執行方式，行政機關可以對違法者進行行政制裁或通過司法部對違法者提起民事、刑事訴訟，同時還通過具有典型公益性質的公民訴訟制度加強了私立執行力度，對聯邦公力執行進行有效補充，構建了完整的執法機制。這些內容都具有劃時代的意義，對其他國家構建本國水污染防治的法律體系具有重要的借鑒意義。但是，1972年的《清潔水法》也有一些不完善的地方。比如，未能考慮非點源污染，對有毒污染物的規定也過于簡單等。隨著人們對水污染規律的認識逐漸深入，對1972年的《清潔水法》的修改也逐漸提上日程，此后幾乎每年都有修改，但影響較大的是1977年的《清潔水法》和1987年的《水質法》。

1.1.6　1977年《清潔水法》

在1972年的《清潔水法》頒布實施后的幾十年里，美國水污染控制法的基本框架沒有重大的改變，有的只是細枝末節的修改（晉海，2013）。1972年《清潔水法》要求在國家排污許可證上標明每個排放源必須達到的排放標準和達到標準的最后期限，并以五年為一個臺階，經過兩個臺階之后適用較高的標準。同時這種五年上一個臺階的要求與排污許可證的五年有效期契合。第一批排污許可證發放于1972—1976年，這一時期美國國家環保局將控制重點放在廢水中的生化需氧量、總懸浮固體、油脂、酸堿度等常規污染物及部分金屬污染物上。但美國國家環保局未能按照1972年法律的要求對有毒物質的排放進行有效管制，導致了美國自然資源保護委員會（National Resources Defense Council，NRDC）對其提起訴訟。該案于1976年通過法庭達成了和解，簽下了一份歷史性的判決書。這份判決書確認了國家污染物排放消除制度需要優先控制的65種有毒污染物，要求美國國家環保局盡快制定21種重點行業的基于技術的排放標準以解決有毒污染物的排放問題，并確定以《清潔水法》來管理有毒污染物的廢水排放。這份判決書的主要內容被整合到1977年《清潔水法》的框架中，使這部法律將防治重點放在有毒污染物的控制上（尚宇晨，2007）。

1977年的修正案被稱為《清潔水法》。該法案對污染物控制的重點由常規污染物轉向了有毒污染物。這一時期對有毒有害污染物的控制被稱作第二批許可行動。1977年《清潔水法》要求按照“經濟可行的最佳技術”（BAT）的排放標準控制有毒污染物，另外制定了與BAT處理率相當的“最佳常規污染物控制技術”（BCT）的排放標準。原本由“最佳可行控制技術”（BPT）控制的常規污染物因受到BCT的控制而提高到一個新的水平。但1977年《清潔水法》放寬了達到排放標準的最后期限，以緩和工業界履行法律的壓力⁽⁸⁾。BAT和BCT執行的最后期限都被推遲到1984年7月1日。此外，1977年《清潔水法》還增加了排污許可證修訂、最佳管理實踐的改進、預處理標準的設置等內容。該法案還強調，各州承擔管理和執行的首要責任，但美國國家環保局擁有強制執法的最高權力。工業企業和城市生活污水處理廠應滿足基于技術的排放標準以及由各州實施的更加嚴格的基于水質的排放標準。

總體來看，1977年《清潔水法》對1972年《聯邦水污染控制法修正案》的修改達70多處，絕大部分修訂都進一步強化了美國國家環保局處理復雜水污染問題的權力，特別是對21個主要工業行業的65種有毒污染物的控制，后來進一步擴展到涵蓋34個主要工業行業的126種有毒污染物。1977年《清潔水法》頒布實施之后，美國水體的有毒有害污染物的排放量顯著下降。但由于現實困難無法實現1972年法案確定的目標，1977年《清潔水法》推遲了點源的污染排放控制進程，同時對非點源污染依然持放任的態度，沒有對非點源污染提出明確具體的控制措施。

1.1.7　1987年《水質法》

1972年《清潔水法》關注的重點是點源污染，使工業企業和城市污水處理廠等點源排放符合美國國家環保局制定的國家污染物排放消除制度（National Pollution Discharge Elimination System，NPDES）。在NPDES制度下，經過多年的努力，點源排放得到了有效控制，美國的河流、湖泊、沿海水域的水質也得到了提高。調查評估報告顯示，不規律的非點源并沒有得到很好的控制，大量污染來自非點源污染，NPDES計劃僅應用于所謂的點源而遺漏了大部分非點源污染（來源于擴散和難以監測的污染源，比如地表雨水徑流、建筑物和工業企業場所排放的雨水污染、農林業等干擾土地的活動等）。這就使對非點源污染的控制成為國會立法的主要內容，這就是1987年《水質法》。

雖然早在1972年，《清潔水法》就將點源和非點源污染納入統一管理范圍，但相比點源受控于國家污染物排放消除制度，非點源污染的控制權幾乎全部留給了各州政府（于博維，2007）。1987年《水質法》新增了第319條“非點源管理計劃”，授權聯邦指導各州制定和實施非點源污染管理計劃，以解決非點源污染問題。1987年《水質法》規定，如果各州的不達標水體在實施基于技術和水質的控制措施后，仍未能達到相應的水質標準，美國國家環保局就會要求各州政府對這類水體實施TMDL計劃⁽⁹⁾。

1977年《清潔水法》要求所有排放源所排放常規污染物、非常規污染物和有毒有害污染物在1984年7月1日分別達到“最佳常規污染物控制技術”和“經濟可行的最佳技術”的標準，但都沒有獲得成功。這是因為早期普遍缺乏工業廢水處理技術，在有毒有害污染物方面可處理性資料也不足，某些工業行業沒有排放限值或者不在管理范圍內，導致部分工業行業難以在排污許可證中普遍地應用相應的排放標準。很多情況下，排污許可證編寫者只能根據每個排放源的具體情況制定基于技術的排放標準，這就是“最佳專業判定限值”（BPJ）。雖然已經針對很多工業行業制定了排放標準，但制定的標準嚴重滯后，因此1987年《水質法》再次延長了達到BAT和BCT排放標準的期限，將其延至1989年3月31日。

1987年《水質法》還加強了對點源暴雨經流排放的監管，制定了控制工業廢水和城市暴雨徑流排放達到NPDES制度要求的新時間表，工業廢水和城市暴雨徑流排放也要達到與BCT和BAT相同的排放標準。城市分流制雨水系統要求在最大可行性范圍內控制污染物排放。此外，該法案還要求美國國家環保局對污泥中的有毒物質進行鑒定，并進行總量控制。該法案還發布了反降級的規定，禁止對已頒發排污許可證的排放標準進行降級處理（姜雙林，2016）。

1987年《水質法》對建設贈款規定進行了改革，停止了為市政污水和廢水處理廠提供基金的捐款計劃，用州清潔水循環基金來取代。州清潔水循環基金在幫助各州政府達到《清潔水法》的目標、改善水環境、保護水生生物、保護和修復飲用水水源、保存國家用于休閑用途的水體等方面，都發揮了重要的作用。通過州清潔水循環基金，聯邦政府和州政府共同撥款并逐步在各州建立起來，聯邦政府為州政府提供年度資金，州政府再以低息貸款的形式發放給各種水質項目。根據規定，州政府設立管理機構，按聯邦政府撥款的20%提供資金。通過聯邦撥款，州政府撥款、償還貸款、債券等，實現資本化運作。貸款通常利息很低（有時甚至沒有利息），雖然大部分的貸款都撥到了地方政府，但是也可以發放給商業和非營利性組織，償還期限長達20年。當時大部分的州清潔水循環基金不僅對市政污水收集和處理設施提供融資，也對城市雨水和非點源管理計劃、國家河口計劃以及地下水保護項目等提供支持。

總體來看，1987年《水質法》是通過授權聯邦指導各州制定和實施非點源污染管理計劃解決非點源污染問題的。為制定雨水處理法規確定了時間表，強化了與水質有關的要求，增強了美國國家環保局的執行力度，為污水處理廠的建設設立了州清潔水循環基金。同時還加大了民事、刑事處罰力度，將構成刑事犯罪的意圖要求，從原來的“故意”降低為“明知”，加大了對違法行為的打擊力度，以加強法律的強制力。

從1987年開始，《清潔水法》又經歷了30多年，但并沒有停止發展的腳步，納入了許多其他法律的內容，同時也與一些法律加強了聯系。比如，收錄了美國和加拿大政府共同簽訂的《大湖水質協議》的部分內容；國會頒布1990年《石油污染法》，為確定石油污染的法律責任、清理和處罰提供授權，該法案與《清潔水法》部分章節密切相關，用以解決石油的泄漏問題；1998年，時任總統克林頓宣布將實施一個全新的《清潔水行動計劃》，推行以流域的方法控制水污染，強調流域的功能和條件，將流域目標納入聯邦機構的規劃和項目中；2003年，美國國家環保局為指導各州在水污染控制領域試點水質交易頒布了《水污染交易政策》，通過點源與點源之間、點源與非點源之間、非點源與非點源之間的排污權交易來平衡經濟與環境之間的關系；2014年的《水資源改革和發展法》對《清潔水法》中州清潔水循環基金做出了較大的變革，提供了更加靈活的貸款方式以及更低的貸款利率，并且將償還周期延長至30年。