第二節　鄉村振興的金融供給

從供給側來看，我國鄉村振興戰略的落實與開展，對農業與農村經濟的發展提出新的要求，“三農”在金融需求方面的新要求對農村金融供給提出了新挑戰。近幾年來，中央和地方各級政府通過強化財政的投入保障、加大農業農村投資項目信貸支持力度、出臺相關政策規范和引導資本參與等辦法，加大了公共財政、金融機構和社會資本對“三農”領域的資金投入力度。但整體而言，當前農村金融供需矛盾仍然突出，因此，優化當前農村金融供給體制機制，保證金融資源的合理、有效配置尤為重要。

一、鄉村振興的金融供給現狀

一直以來，農業農村的發展受到黨中央和國務院的高度重視，大力引導和促進金融資本、社會資本投向農村，鄉村振興戰略實施的多元投入保障機制逐步建立、完善。但是，現有的農村金融供給仍然面臨結構性矛盾，存在一些較突出的問題，影響和制約了鄉村的振興。

（一）資金投入力度持續加大，但仍存在較大資金缺口

隨著鄉村振興戰略的深入實施，中央政府不斷發揮政策引導作用，國家財稅支農資金投入總量持續增長。但長期以來，農村經濟融資體制不健全、財政實力存在局限性、自籌能力有待提升，而鄉村產業振興、農村基礎設施建設、農村環境改善、社會公共服務提升等對金融供給提出了新要求，導致農村金融供需明顯不均衡。同時，盡管財政對“三農”領域投入力度持續加大，但是由于農業生產投資風險性高、回報率低、周期長，政府難以有效帶動社會資本投資，僅依靠財政支農資金支撐鄉村振興戰略的貫徹落實，資金缺口較大的情況依然存在。

（二）資金籌資格局逐漸形成，但資金的籌集機制不健全，來源途徑受限

隨著鄉村振興戰略的深入推進，農村金融市場改革不斷深化，政府通過政策傾斜的方式，培養了多層次的農村金融供給主體，逐漸形成財政資金優先扶持、金融機構著重投入、社會主體參與的多元化投資布局，使鄉村振興資金籌措更加有效、更加合理。但由于我國城鄉發展差距大，新型農業發展和鄉村基礎設施建設的投資回報率較低，市場經濟主體參與意愿不足，資金投入有限，農業農村發展的主要資金來源仍然是政府主導的財政資金。

（三）金融支農能力持續增強，但創新能力偏低，服務范圍受限

隨著鄉村振興戰略的推進，各地政府積極探尋符合自身特點的經濟增長模式和業務增長方式，以“一鄉一業”“一村一品”為指導，滿足不同地域、不同行業和不同產業鏈環節的需求，使農村金融服務需求品種更加多樣。然而，當前的農村金融產品和服務創新性不足，無法滿足新業態的實際需求，也無法提供符合鄉村特色的全方位、多樣化的金融服務和多層次、多元化的金融產品，導致金融機構提供的產品種類與鄉村振興產業的發展需求存在較大差距。

（四）社會投入活力持續增強，但政策保障機制仍不完善，積極性難以充分發揮

隨著農業農村經營效益日益提升，社會資本進入農業農村領域的積極性也顯著提升。然而，在鄉村振興戰略實施過程中，資金投入保障機制不健全，已經成為制約鄉村振興的主要因素。比如，土地經營權流轉爭議、農民違約等問題；政府扶持措施缺乏連續性，一些地方政府未能兌現對投資商的承諾，使得投資商陷入了兩難境地。由于政策保障不健全，社會資本參與鄉村振興的積極性受到了制約。

（五）農戶投資意向持續提升，但資源資本化機制仍不完善，農村發展內在動力仍然不足

由于農村的資源要素資本化機制不完善，農戶參與農村發展受到諸多資金限制。例如，一些農村雖地處生態功能區，但生態資源轉化為農業資產能力不足，農戶從中獲益甚微；土地流轉市場不完善，農村產權制度改革和產權交易市場建設總體上相對滯后；不同區域農業集體產權制度改革進展不一，部分地區農村集體經濟發展相對落后，農戶從中獲取的收益率相對較低。農戶作為鄉村振興的主體，主體作用難以發揮，農村發展內在動力仍然不足。

二、鄉村振興的金融供給主體

2018年，財政部發布《貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》，明確了完善農業農村投入優先保障機制，堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷加大、總量持續增加，財政投入與鄉村振興目標任務相適應?！笆奈濉逼陂g，《鄉村振興促進法》具體規定：一方面，在投入力度上，縣級以上人民政府應當優先保障用于鄉村振興的財政投入，確保投入力度不斷加大、總量持續增加；另一方面，要綜合運用多種政策措施，在財政資金優先保障和向鄉村傾斜的基礎上，提出以市場化方式設立鄉村振興基金，以及進一步加強金融政策支持等?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“擴大鄉村振興投入，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，中央預算內投資進一步向農業農村傾斜；強化鄉村振興金融服務，對機構法人在縣域、業務在縣域、資金主要用于鄉村振興的地方法人金融機構，加大支農支小再貸款、再貼現支持力度，實施更加優惠的存款準備金政策”。《意見》明確了鄉村振興戰略實施的資金保障渠道，也對財政支農體系、金融支農體系及農村產業多元化投資機制創新提出了明確的要求。當前，鄉村振興的資金來源主要有財政資金、鄉村振興專項債、土地出讓收益、土地增減掛調劑和流轉收入、信貸資金等。

（一）財政資金

財政資金作為鄉村振興投入保障的重要支撐，不僅能提供基礎保障，還能為農業生產提供支持。鄉村振興需要各領域的協同配合，這些基礎設施領域有較強的公共物品屬性，投資者往往無法在短期內獲得收益，因此，需要財政資金的長期支持。盡管近年來金融機構大力支持鄉村振興，涉農貸款規模也有了顯著擴大，但農村金融基礎設施滯后、體制機制不健全、信用環境薄弱、融資需求多樣化以及經營個體分散等因素，使得金融支持鄉村振興仍然面臨著巨大挑戰。而財政政策通過調節政府內部資源配置結構，發揮了“四兩撥千斤”的政策杠桿作用，調動了金融資本和社會資本力量，健全了多元化融資機制，拓寬了資金保障渠道。因此，在明確政府與市場邊界的基礎上，財政將發揮更大的杠桿作用，推動鄉村振興的發展。

政府的一般公共預算資金主要來自稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源（資產）有償使用收入等，收入來源相對穩定，把農業農村納入財政優先保障范疇，通過政策性、制度性和工具性等手段，財政能夠充分發揮杠桿作用，積極引導社會資本流入，擴大投資規模，以滿足城鄉居民日益增長的對農村公共產品的需求。

從政策落地的層面來看，隨著鄉村振興戰略的提出，近年來政府對鄉村振興的投入不斷增加。2017—2022年，鄉村振興的投入比例逐年上升，過渡期財政支持政策不但總體穩定，而且進一步加力，可見中央對鄉村振興戰略的落實給予了很大的支持，中央財政加大對農業的投入力度，為鄉村振興提供了有力的支撐（見表1-1）。

（二）鄉村振興專項債

在當前經濟下行壓力不斷加大背景下，地方政府專項債作為實施積極財政政策的重要工具，以及推動補短板與穩投資的重要力量，已經成為農業發展的重要金融工具。近年來，鄉村振興債券得到了國家政策的大力支持，其影響力和重要性也得到了顯著提升，并得到了廣泛認可。

自2018年以來，政府積極推動鄉村振興債券的發行，從點到面、從部分到整體，營造了完善的政策措施環境。2018年，財政部明確將鄉村振興專項債列入發行支持范圍，為鄉村振興專項地方債的推出提供了重要的政策依據。2019年中央一號文件明確指出“地方政府債券資金要安排一定比例用于支持農村人居環境整治、村莊基礎設施建設等重點領域”，為發行鄉村振興專項債創造了更加有利的政策條件。2020年國務院政府工作報告指出，“增加專項債券投入，支持現代農業設施、飲水安全工程建設和人居環境整治，持續改善農民生產生活條件”。在政策支持下，鄉村振興專項債發行規模有所擴大，得到了市場更廣泛的認可。2021年2月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確“支持地方政府發行一般債券和專項債券用于現代農業設施建設和鄉村建設行動，制定出臺操作指引，做好高質量項目儲備工作”。隨著鄉村振興戰略的推進，2021年4月，《鄉村振興促進法》鼓勵?。▍^、市）人民政府依法發行政府債券，用于現代農業設施建設和鄉村建設。在政策支持下，非金融企業債務融資工具也在不斷增加，由地方政府債擴容至公司債、短期融資券、中期票據、定向工具、資產支持證券等，用于農業發展與鄉村建設等鄉村振興領域。

2018年8月20日，四川省政府發行了全國首只鄉村振興專項債券——瀘縣鄉村振興專項債券，四川也是目前我國鄉村振興專項債發行數量、發行規模最大的省份，為鄉村振興注入了新的活力。根據中國地方政府債券信息公開平臺披露的信息，截至2022年12月31日，地方政府鄉村振興專項債存量合計74只，余額934億元（見圖1-1）。募集資金投向包括農產品生產基地建設，農業產業園區、產業強鎮建設，高標準農田建設，水庫移民，耕地復墾，水利建設，鄉村公路，特色小鎮等方面。

（三）土地出讓收益

一直以來，土地都是農村最基本的生產資料，更是最具經濟轉換價值的物質資源。但長期以來，城市建設對“土地財政”依賴很大，土地增值收益主要用在城市。特定時期，這種做法確實有力地推動了工業化、城鎮化發展，但也在一定程度上影響了農村發展。鄉村振興僅靠財政一般公共預算還不夠，必須拓寬資金來源渠道，而土地出讓收入用于農業農村的比例低，是農業農村投入不足的重要原因。

2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳明確，到“十四五”期末，以?。▍^、市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。2021年，中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業農村部印發《關于提高土地出讓收入用于農業農村比例的考核辦法》。2022年9月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，確定了土地出讓收入的兩種計提方法：根據土地出讓收益計提和根據土地出讓收入計提。2023年中央一號文件提出，穩步提高土地出讓收益用于農業農村比例，是繼2018年中央一號文件首次提出調整完善土地出讓收入使用范圍之后，再次強調這一要求。在加快建設農業強國的新時期，傳遞出中央健全鄉村振興多元投入機制的堅定決心。

在政策指導下，廣西、云南、遼寧、貴州、河南、四川等省份均出臺了提高土地出讓收入用于農業農村比例的政策措施，并結合當地實際情況，確定了土地出讓收入使用范圍以及優先支持鄉村振興的具體目標、具體方向（見表1-2）。河南省政府提出，將省級財政統籌的農田水利建設資金的10%用于支援農業糧食主產和財力薄弱縣（市、區），集中的土地出讓收入和分成的新增建設用地有償使用費也將被用于支援這些縣（市、區），以幫助它們實現鄉村振興目標。山東省政府則明確，在中央統籌的基礎上，省財政將持續投入20%的農田水利建設資金，并增加30%的建設用地土地有償使用費（青島仍為20%），著重扶持糧食主產區和財力薄弱縣（市、區）的鄉村振興。

調整土地出讓收入用于農業農村的比例，從政策對比來看，結束了延續近30年的土地出讓收入優先用于城市建設的分配制度，標志著城鄉關系的更深層次調整；從城鄉對比來看，有利于通過財政資金在城鄉支出的“加減法”來縮小城鄉差距，在城市端做了“減法”，在鄉村端做了“加法”；從同業對比來看，該政策對財政資金的總量沒有影響，只涉及財政資金城鄉支出結構的調整，事實上造成用于鄉村的財政資金凈增加，有利于農村金融機構發展。

（四）土地增減掛調劑和流轉收入

土地增減掛是一種新型的土地利用方式，是將農村建設用地（拆舊地塊）整理復墾為耕地，將城市周邊的農業用地轉化為城鎮建設用地，在耕地面積不變的前提下提高耕地的質量，增加城市可用建設用地，使城鄉建設用地格局更趨科學合理。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出，“建立城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益全部用于支持脫貧攻堅和鄉村振興”。隨著城市群建設的推進，“土地增減掛調劑和流轉”的價格也不斷上漲，這將為鄉村振興提供更多的資金支撐。

2018年3月，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，明確了指標調入省份支付的成本為“（基準價+產能價）×省份調節系數”，指標調出省份可獲得的收益為“征地基準價+征收產能價”，剩余部分由中央財政統一安排調撥用于脫貧攻堅和鄉村振興（見表1-3）。土地增減掛產生資金的注入，可以有效解決村級新農村建設資金缺乏的問題，全面加快舊村改造的步伐，有效集約土地；新開墾的土地有利于村集體經濟發展，增加收入，給新農村建設帶來新變化。

（五）信貸資金

鄉村振興首先需要促進鄉村經濟的發展，而鄉村經濟的發展離不開生產要素的投入，尤其是持續大量的金融資本的投入。《鄉村振興促進法》對金融機構尤其是銀行類金融機構提出了更高的要求和部署，以支持鄉村振興。國家建立健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，完善金融支持鄉村振興考核評估機制，促進農村普惠金融發展，鼓勵金融機構依法將更多資源配置到鄉村發展的重點領域和薄弱環節。

《鄉村振興促進法》也對不同類型銀行機構提出了不同要求。政策性金融機構應當在業務范圍內為鄉村振興提供信貸支持和其他金融服務，加大對鄉村振興的支持力度。商業銀行應當結合自身定位和業務優勢，創新金融產品和服務模式，擴大基礎金融服務覆蓋面，擴大對農民和農業經營主體的信貸規模，為鄉村振興提供金融服務。農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等農村中小金融機構應當主要為本地農業農村農民服務，當年新增可貸資金主要用于當地農業農村發展。

近年來，中國本外幣涉農貸款余額呈現出穩定增長的態勢，2022年達49.25萬億元，較2021年增加了6.04萬億元，同比增長13.98%（見圖1-2），實現近幾年來首次超過全年信貸規模11.10%的增速。但涉農金融在整體金融中的占比仍然呈下降趨勢，農村地區主動加杠桿的意愿不夠強烈。其中，相當一部分仍是投向具有一定規模的農業生產企業，沒有真正落實到農村。這種相對的縮減，阻礙了農村經濟的發展和鄉村振興戰略的實施。

近年來，涉農貸款余額增速連年低于整體增速，這是因為“三農”領域信貸基礎薄弱、經營風險大、盈利空間小等，導致各商業銀行的縣域金融機構網絡持續收縮，“三農”行業的金融支持重擔大部分落在農信機構的肩上。而農信機構的資金實力有限、金融機構單一，“三農”的發展得不到有效支撐，致使鄉村振興的信貸資金投放不足。此外，農信機構的金融產品種類單一，以吸納農民儲蓄存款和辦理農戶貸款為主，期限較短，貸款利率較高，無法滿足鄉村振興的金融需求。

從涉農結構上看，以2015年為起點衡量，各類涉農貸款增長顯著（見圖1-3）。其中，農村貸款是增長最快的分項，占比不斷攀升。從信貸主體來看，農戶貸款雖然增速有所下降，但余額在不斷增加，這與“讓農民更多參與到增值環節中來”政策的指導思想一致。

三、強化政府引導與深化市場運作并舉

實現鄉村振興要求產業政策、財政政策、金融政策形成合力。產業政策是關鍵，但必須經過長久的努力才能取得成功；財政政策是保證，應該向省政府尋求更多的資金支持，并從市政府、縣政府的財政收入中撥出更大比例的資金支持鄉村振興，但財政收入的增長從根本上還是要依靠產業的蓬勃發展；金融政策是支持，金融行業靠資本市場化運營來實現利潤最大化，對于利潤小、風險大的項目不愿涉獵，應充分發揮金融政策的正向激勵作用，加快推進金融助推鄉村全面振興。推動產業政策、財政政策、金融政策深度融合，實現最大政策效應。

（一）優先加大對農業投入的保障力度

在政策保障方面，堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域。一是持續加大對農業農村發展的支持力度，將國家政策資金不斷向鄉村振興傾斜。不斷完善農業農村投融資體制機制，構建財政資金優先保障、金融機構著重投入、社會主體積極參與的多元投入格局，確保鄉村振興的財政投入力度持續加大。二是在資金的投入與使用問題上，保障財政支持鄉村振興的政策精準有效。要結合鄉村振興的總體目標和任務要求，建立起短期與長期相結合的財政優先保障機制，既要科學合理評估項目投資的可行性，又要科學合理界定投資規模、籌資渠道和債務能力。同時，加強績效管理，根據鄉村振興戰略發展目標，結合相關政府部門工作職責，有機協調事前評估、事中監控和事后評價工作，構建專業化信息數據資金庫，不斷促進涉農資金預算績效管理工作。三是構建有利于鄉村振興與發展的長效機制，將資金精準投入農業產業發展、農戶可持續發展能力培育的重點領域、重點項目，將資金主要用于加強產業發展和勞動技能培訓、培育特色優勢產業集群、加強基礎設施等方面，增強農業農村發展韌性。

（二）建立財政與金融相協調的政策體系

面對鄉村多層次、多領域的資金需求，僅僅依靠財政資金的投入遠不足以支撐農業農村發展和鄉村振興戰略的實施。一是在政策的設計上應注重財政資金與金融政策的協調配合，既要注重發揮政府投入的主體和主導作用，也要充分發揮好金融的引導和協同作用，結合實際情況加強政府與社會資本之間的有效合作，吸引更多社會資金，為促進鄉村振興提供資金支持。二是既要充分發揮財政資金的錨定和風險兜底作用，也要科學發揮金融的杠桿作用，充分調動金融機構的積極性，撬動更多資金投入“三農”領域，引導更多資金向鄉村振興重點領域和薄弱環節傾斜，科學轉化財政資本。三是既要營造良好的金融生態環境，不斷增強各類金融機構服務農村金融市場的信心和決心，也要科學建立財政風險補償、風險分擔機制，適度提高財政的補償標準和風險分擔比，同時積極培育以市場為導向的資金風險分擔機制，調動金融機構服務鄉村振興的積極性，提升農村金融服務水平。

（三）建立健全多元化的資金籌集機制

鄉村振興的實施需要不斷完善資金籌集機制，拓寬資金來源渠道。一是持續優化農村金融服務。不斷深化和完善農業信貸擔保體系，擴展農村信貸覆蓋范圍，強化國家農業信貸提供基金的服務功能；深入落實農村金融機構定向費用補貼政策，加大定向補貼政策實施績效評估力度，推動政策補貼更加科學化、精準化、精細化；堅持政府引導與市場驅動相結合，規范基金管理，強化基金監督，充分發揮政府投資基金在農業農村發展中的引導作用。二是創新金融服務鄉村振興方式。在嚴控地方債務和金融風險的前提下，在經濟發展環境較好、土地資源優良、社會信譽良好的地域建立鄉村振興基金，鼓勵發行地方債券或開展地方資產證券化試點項目，以多種渠道籌措社會資金，重點用于農村基礎設施建設或鄉村公益類項目。三是構建多元化的土地出讓收益分配機制，更好地促進農業發展。探索建立多元化的土地出讓收益分配機制，深化農村集體經營性建設用地入市試點，建立城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的跨區交易機制，嚴格土地收益資金管理，穩步提高土地出讓收益優先用于農業農村比例。