1　緒論

1.1　能耗研究背景與公共機構節能的意義

1.1.1　能耗研究背景

受溫室效應的影響，全球多地出現了極端的氣候現象，給世界帶來了諸多災難。南極和格陵蘭島的冰蓋融化，北極海平面持續下降，非洲和亞洲大范圍的暴雨和洪災，南美洲嚴重干旱，歐洲高溫酷暑，美國數量創紀錄的風暴登陸，臨海城市海平面上升。世界氣象組織研究表明氣候變化已接近危險的程度，全球氣候變暖是當今人類面臨的重大威脅，確立全球溫控已成為世界共識。

從大環境來講，20世紀70年代至今，全球碳排放與全球經濟發展基本呈現出正相關關系，隨著全球經濟的發展，全球碳排放總量和人均碳排放量均有大幅增長。

從碳排放總量和經濟增速來看，全球碳排放量與經濟總量呈現同步上升趨勢，但增速近年來有所放緩。

經濟總量與碳排放同步增長的原因是經濟的增長加大了各經濟部門對電力、石油等能源的需求，而電力生產、石油、天然氣等化石能源的使用都會造成大量碳排放。2018年，全球碳排放量達到了歷史最高值（340.5億噸），是1965年的3倍。碳排放增速方面，隨著氣候問題逐步成為全球共識，各國紛紛采取措施控制碳排放，碳排放增速開始放緩，2019年全球碳排放增長率已接近于0。

從區域結構來看，亞洲在中國、日本等國家經濟增長的驅動下碳排放量快速增長，逐步成為世界第一大碳排放地區，主要原因是二戰后很多亞洲國家開始進行大規模的經濟建設。隨著中國、日本、韓國、印度等國家的經濟快速發展，對能源、工業產品等的需求劇增，從而帶動了碳排放量的快速增長。北美、歐洲的碳排放量則逐步走低，進入負增長階段。大洋洲、非洲、南極洲目前碳排放量極小。

根據一些研究資料估算，2019年中國與能源相關的二氧化碳排放量約為98.26億噸，占世界二氧化碳排放總量的28.8%。由此可以看出，中國的碳減排對世界至關重要。

中國歷來對節能減排工作非常重視，近年來更是把節能減排工作提高至戰略國策的地位。

2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，宣布中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現“碳中和”。這是我國基于構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求做出的重大戰略決策。

2021年4月30日，在中共中央政治局第二十九次集體學習時，習近平總書記指出，實現“碳達峰”“碳中和”是我國向世界做出的莊嚴承諾，也是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，要推動經濟社會發展建立在資源高效利用和綠色低碳發展的基礎之上，促進全面綠色轉型。

公共機構，尤其是黨政機關是國家經濟社會活動的管理中樞和全社會節能節約的倡議者、組織者、領導者，擔負著推動、指導全社會節能的重任。公共機構帶頭節約資源，不僅對控制和降低資源消費增長有著直接的現實意義，還將對引導和推進全社會節約資源起到積極的示范效應和導向作用。

從“十二五”開始，我國的能源政策已逐步傾向于強度和總量“雙控”。公共機構能耗定額是從控制能源總量消耗的角度特別提出的概念，特指在定額期內（一般一年），公共機構所有建筑實現使用功能所允許消耗的能源數量的上限。

向能耗定額方式轉換首先是由于傳統的節能指標過于單一，在節能工作中存在一定問題。在過去的節能管控中，節能指標僅要求公共機構單位能耗強度比上年定量比例性減少，未考慮公共機構在經濟性增長和工作量增長中的能耗需求；其次是由于在過去的公共機構節能中關于能源方面僅有統計功能，沒有評價功能。

能耗定額與分類評價可以從源頭上降低公共機構能源消耗，提高能源利用效率，減少能源消費支出。能耗定額與分類評價可以為制訂用能計劃提供可靠依據，具有重要現實意義。以能耗統計數據為基礎，不斷提高定額標準編制和應用的水平，而定額標準編制和應用水平的提高會進一步促進公共機構節能精細化管理，公共機構節能精細化管理則會使公共機構持續提高能源使用效率，降低能耗。為了提高能源使用效率，降低能耗，公共機構則會規范公共機構用能行為，合理設定定額標準。在這個過程中，必須使用更加細致的分量計量數據，進一步推動能耗統計數據的細化，從而形成一個良性循環。

《公共機構節能條例》第16條規定“國務院和縣級以上地方各級人民政府管理機關事務工作的機構應當會同同級有關部門按照管理權限，根據不同行業、不同系統公共機構能源消耗綜合水平和特點，制定能源消耗定額，財政部門根據能源消耗定額制定能源消耗支出標準”。第17條規定“公共機構應當在能源消耗定額范圍內使用能源，加強能源消耗支出管理；超過能源消耗定額使用能源的，應當向本級人民政府管理機關事務工作的機構做出說明”。《公共機構節能“十二五”規劃》提出“要根據不同行業、不同系統的能源資源消費水平和特點，制定公共機構能源消耗定額和費用支出標準，建立能源消耗基準線，實行能源消耗定額管理”。《公共機構節約能源資源“十三五”規劃》提出“要推動建立能源資源消費基準線和能耗定額標準，強化能耗強度控制”。條例和規劃對定額管理的表述，既說明定額管理是推進公共機構節能的理想狀態，也說明定額管理目前仍是公共機構節能工作的短板。2019年，國家機關事務管理局為推動能耗限額向定額轉變，節能司發布《公共機構能耗定額標準編制和應用指南（試行）》（國管辦發〔2019〕5號），要求各省份制定本地區的能耗定額。但目前全國各地區公共機構能耗定額標準編制工作整體水平參差不齊，定額標準編制還不夠規范，需要以國標的方式規范各地能耗定額要求，以便統一管理和考核。因此，國家機關事務管理局節能司建議開展《公共機構能耗定額標準編制通則》編制工作，做好定額標準編制和應用的頂層設計，以此為綱，用于指導各地區規劃定額標準編制工作，實現公共機構能耗定額精細化管理。