1　緒論

1.1　能耗研究背景與公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的意義

1.1.1　能耗研究背景

受溫室效應(yīng)的影響，全球多地出現(xiàn)了極端的氣候現(xiàn)象，給世界帶來了諸多災(zāi)難。南極和格陵蘭島的冰蓋融化，北極海平面持續(xù)下降，非洲和亞洲大范圍的暴雨和洪災(zāi)，南美洲嚴(yán)重干旱，歐洲高溫酷暑，美國(guó)數(shù)量創(chuàng)紀(jì)錄的風(fēng)暴登陸，臨海城市海平面上升。世界氣象組織研究表明氣候變化已接近危險(xiǎn)的程度，全球氣候變暖是當(dāng)今人類面臨的重大威脅，確立全球溫控已成為世界共識(shí)。

從大環(huán)境來講，20世紀(jì)70年代至今，全球碳排放與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球碳排放總量和人均碳排放量均有大幅增長(zhǎng)。

從碳排放總量和經(jīng)濟(jì)增速來看，全球碳排放量與經(jīng)濟(jì)總量呈現(xiàn)同步上升趨勢(shì)，但增速近年來有所放緩。

經(jīng)濟(jì)總量與碳排放同步增長(zhǎng)的原因是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)加大了各經(jīng)濟(jì)部門對(duì)電力、石油等能源的需求，而電力生產(chǎn)、石油、天然氣等化石能源的使用都會(huì)造成大量碳排放。2018年，全球碳排放量達(dá)到了歷史最高值（340.5億噸），是1965年的3倍。碳排放增速方面，隨著氣候問題逐步成為全球共識(shí)，各國(guó)紛紛采取措施控制碳排放，碳排放增速開始放緩，2019年全球碳排放增長(zhǎng)率已接近于0。

從區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，亞洲在中國(guó)、日本等國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)下碳排放量快速增長(zhǎng)，逐步成為世界第一大碳排放地區(qū)，主要原因是二戰(zhàn)后很多亞洲國(guó)家開始進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)能源、工業(yè)產(chǎn)品等的需求劇增，從而帶動(dòng)了碳排放量的快速增長(zhǎng)。北美、歐洲的碳排放量則逐步走低，進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段。大洋洲、非洲、南極洲目前碳排放量極小。

根據(jù)一些研究資料估算，2019年中國(guó)與能源相關(guān)的二氧化碳排放量約為98.26億噸，占世界二氧化碳排放總量的28.8%。由此可以看出，中國(guó)的碳減排對(duì)世界至關(guān)重要。

中國(guó)歷來對(duì)節(jié)能減排工作非常重視，近年來更是把節(jié)能減排工作提高至戰(zhàn)略國(guó)策的地位。

2020年9月22日，國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話，宣布中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”。這是我國(guó)基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求做出的重大戰(zhàn)略決策。

2021年4月30日，在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記指出，實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”是我國(guó)向世界做出的莊嚴(yán)承諾，也是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)全面綠色轉(zhuǎn)型。

公共機(jī)構(gòu)，尤其是黨政機(jī)關(guān)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的管理中樞和全社會(huì)節(jié)能節(jié)約的倡議者、組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，擔(dān)負(fù)著推動(dòng)、指導(dǎo)全社會(huì)節(jié)能的重任。公共機(jī)構(gòu)帶頭節(jié)約資源，不僅對(duì)控制和降低資源消費(fèi)增長(zhǎng)有著直接的現(xiàn)實(shí)意義，還將對(duì)引導(dǎo)和推進(jìn)全社會(huì)節(jié)約資源起到積極的示范效應(yīng)和導(dǎo)向作用。

從“十二五”開始，我國(guó)的能源政策已逐步傾向于強(qiáng)度和總量“雙控”。公共機(jī)構(gòu)能耗定額是從控制能源總量消耗的角度特別提出的概念，特指在定額期內(nèi)（一般一年），公共機(jī)構(gòu)所有建筑實(shí)現(xiàn)使用功能所允許消耗的能源數(shù)量的上限。

向能耗定額方式轉(zhuǎn)換首先是由于傳統(tǒng)的節(jié)能指標(biāo)過于單一，在節(jié)能工作中存在一定問題。在過去的節(jié)能管控中，節(jié)能指標(biāo)僅要求公共機(jī)構(gòu)單位能耗強(qiáng)度比上年定量比例性減少，未考慮公共機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)性增長(zhǎng)和工作量增長(zhǎng)中的能耗需求；其次是由于在過去的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能中關(guān)于能源方面僅有統(tǒng)計(jì)功能，沒有評(píng)價(jià)功能。

能耗定額與分類評(píng)價(jià)可以從源頭上降低公共機(jī)構(gòu)能源消耗，提高能源利用效率，減少能源消費(fèi)支出。能耗定額與分類評(píng)價(jià)可以為制訂用能計(jì)劃提供可靠依據(jù)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。以能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，不斷提高定額標(biāo)準(zhǔn)編制和應(yīng)用的水平，而定額標(biāo)準(zhǔn)編制和應(yīng)用水平的提高會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能精細(xì)化管理，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能精細(xì)化管理則會(huì)使公共機(jī)構(gòu)持續(xù)提高能源使用效率，降低能耗。為了提高能源使用效率，降低能耗，公共機(jī)構(gòu)則會(huì)規(guī)范公共機(jī)構(gòu)用能行為，合理設(shè)定定額標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，必須使用更加細(xì)致的分量計(jì)量數(shù)據(jù)，進(jìn)一步推動(dòng)能耗統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的細(xì)化，從而形成一個(gè)良性循環(huán)。

《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》第16條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門按照管理權(quán)限，根據(jù)不同行業(yè)、不同系統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)能源消耗綜合水平和特點(diǎn)，制定能源消耗定額，財(cái)政部門根據(jù)能源消耗定額制定能源消耗支出標(biāo)準(zhǔn)”。第17條規(guī)定“公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在能源消耗定額范圍內(nèi)使用能源，加強(qiáng)能源消耗支出管理；超過能源消耗定額使用能源的，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)做出說明”?！豆矙C(jī)構(gòu)節(jié)能“十二五”規(guī)劃》提出“要根據(jù)不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的能源資源消費(fèi)水平和特點(diǎn)，制定公共機(jī)構(gòu)能源消耗定額和費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，建立能源消耗基準(zhǔn)線，實(shí)行能源消耗定額管理”?！豆矙C(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源“十三五”規(guī)劃》提出“要推動(dòng)建立能源資源消費(fèi)基準(zhǔn)線和能耗定額標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化能耗強(qiáng)度控制”。條例和規(guī)劃對(duì)定額管理的表述，既說明定額管理是推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的理想狀態(tài)，也說明定額管理目前仍是公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的短板。2019年，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為推動(dòng)能耗限額向定額轉(zhuǎn)變，節(jié)能司發(fā)布《公共機(jī)構(gòu)能耗定額標(biāo)準(zhǔn)編制和應(yīng)用指南（試行）》（國(guó)管辦發(fā)〔2019〕5號(hào)），要求各省份制定本地區(qū)的能耗定額。但目前全國(guó)各地區(qū)公共機(jī)構(gòu)能耗定額標(biāo)準(zhǔn)編制工作整體水平參差不齊，定額標(biāo)準(zhǔn)編制還不夠規(guī)范，需要以國(guó)標(biāo)的方式規(guī)范各地能耗定額要求，以便統(tǒng)一管理和考核。因此，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局節(jié)能司建議開展《公共機(jī)構(gòu)能耗定額標(biāo)準(zhǔn)編制通則》編制工作，做好定額標(biāo)準(zhǔn)編制和應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)，以此為綱，用于指導(dǎo)各地區(qū)規(guī)劃定額標(biāo)準(zhǔn)編制工作，實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)能耗定額精細(xì)化管理。