第二節　文獻回顧

國家公園作為就地保護的重要載體與形式，在保護生態環境、生物多樣性和自然文化遺產方面發揮了重要作用。自1872年黃石國家公園建立至今，“國家公園”概念在世界范圍內流行開來，并開始從單一的空間概念演變為一套完整的理念體系（鐘林生等，2017），隨后形成一種管理制度模式（羅金華，2016）。綜觀全球國家公園運動，其從一方參與轉向一方主導、多方參與，從被動執行轉向積極保護的轉變動向（楊銳，2003），顯示了國家公園及自然保護地邁向治理的主流趨勢。在2003年南非杜班舉行的第五屆“國家公園與保護地大會”將治理作為大會主題之一后，治理對于國家公園及自然保護地質量的關鍵性得到進一步重視。

一、治理及公共治理

“治理”源于拉丁文中的“Governance”，意指控制、操縱和引導等，適用于國家對公共事務進行的政治和管理活動（滕世華，2003）。對治理理論的學術研究始于20世紀70年代西方國家政府行為的轉變過程（高秉雄、張江濤，2010），而世界銀行1989年發布的《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》報告中提到“治理危機”，引起了政治學、經濟學和管理學等不同學科學者的廣泛討論。治理概念的包容性使得“治理”被各學科賦予多重內涵，主要包括國家管理活動的治理、善治的治理、新公共管理的治理、自組織的治理和公司治理等（Rhodes，1996；王詩宗，2009）。一般而言，治理是個人或機構通過一定的方式管理共同事務，使矛盾得到緩解、利益得到調和、行動得到認可的持續過程。在治理理論被引入中國的過程中，俞可平（2014）通過梳理治理和統治的區別來明晰治理的特征，具體如表0-2所示。

將治理引入公共行政學話語和情境，這不僅發展出公共治理理論，也促進了公共行政學的范式轉變，催生了人們對公共部門變革的思考（滕世華，2003），包括公共產品和服務供給方面。治理理論對治理活動中主體多元性的探索是促使其發展的重要動力，其中，多中心治理、整體治理、網絡治理、協同治理是現代治理理論中具有代表性的相似理論（孫萍，2013），其衍生模式也常在自然資源與環境領域被廣泛討論（高明、郭施宏，2015）。治理理論及其延伸模式各有側重，但都圍繞多主體展開。其中，多中心治理更強調“多中心”秩序，也在公共池塘資源和集體行動等研究領域進行了診斷、分析和實踐（王亞華，2017），更加符合國家公園屬性。

二、我國國家公園研究進展

與其他國家相比，我國“國家公園”的概念出現較晚。相關研究內容在2013年前后呈現出一定差別。2013年以前，我國學術界對國家公園的研究主要是美國、加拿大、英國和澳大利亞等國際經驗的引介。該時期的國家公園建設處于地方自主探索階段（耿松濤等，2021）。2006年8月，以云南省為代表的省級政府開始關注國家公園理念的引入與發展，與原國家林業局合作開展了省域內的國家公園試點建設工作。與此同時，環境保護部聯合原國家旅游局給位于黑龍江省的湯旺河國家公園試點授牌。但上述活動并未從體制機制和發展理念等方面對自然保護地進行根本性變革（宋瑞，2015）。

黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”之后，國家公園建設由地方主導建設向中央統一部署轉變，逐步形成了“國家主導，地方試點”的發展格局（耿松濤等，2021）。2013年至今，國家公園及其體制建設始終是我國國家公園研究的熱點，研究問題聚焦于為什么建立國家公園及其體制和怎樣建立國家公園及其體制，具體研究內容包括我國國家公園的定義探討、特征分析、管治模式與機構設置等。

從不同學者對國家公園的特征概述中可以看出，“國家代表性、國家主導性、全民公益性”成為國家公園的特征共識（唐芳林，2014；陳耀華等，2014；楊銳，2017），其可以理解為國家公園區域的保護對象是具有國家代表性的，國家公園的出發點應該是全民公益性，國家公園的管理策略是國家主導性。在此階段，國家公園研究的主流思路是在借鑒國際經驗的基礎上，對本土適用性進行分析并對國家公園的未來建設方向進行探索。在管治模式的研究中，徐菲菲等（2017）基于公共資源產權將國家公園產品劃分為純公共產品、準公共產品和私人產品3類：第一類，純公共產品應該借鑒美國國家公園管理體制的經驗，采用政府主導治理模式；第二類，準公共產品應該借鑒西方國家公園公眾參與和利益相關者協商的經驗，采用公眾協商參與治理模式；第三類，私人產品采用市場化治理模式，可以借鑒國外國家公園管理中常用的特許經營手段。在管理機構設置的研究中，張海霞等（2017）基于權力架構總結出以美國黃石國家公園為例的科層集權結構、以澳大利亞卡卡杜國家公園為例的扁平分權結構和以西班牙為例的協同均權結構，并以錢江源國家公園試點為例分析了科層集權和扁平分權與該試點的適用性問題。

伴隨體制總體方案的敲定和體制試點的推進，對體制進展和成效評估的研究日益增多。黃寶榮等（2018）在深入調研的基礎上，對試點區取得的進展進行了初步評估。結果顯示，跨行政區管理機制、多元化資金保障機制、特許經營和協議保護制度等方面體制試點進展滯后，需要在完成試點方案既定任務的同時，啟動相關配套改革，構建國家公園全民共建共享、多元共治、品牌增值和科學決策機制與治理體系。之后，臧振華等（2020）和李博炎等（2021）對體制試點的評估結果顯示，生態保護與區域發展的矛盾仍然突出，社區力量沒有充分發揮，資金來源單一且不足。此外，還有部分研究針對東北虎豹（陳雅如等，2019）、錢江源（陳真亮等，2019）、大熊貓（李晟等，2021）、祁連山（金昆，2021）、普達措（楊宇明等，2021）國家公園等具體試點區域開展經驗總結和問題分析研究工作，資金保障力度小、人員編制少、社區生計不可持續和跨區域協調不足等是許多試點區域面臨的共性問題。此外，還有部分研究集中在以國家公園為主體的自然保護地體系建設方向（唐芳林等，2019；彭建，2019；馬童慧等，2019），重點強調國家公園主體地位的體現和國家公園在自然保護地整合優化過程中的先行作用。

三、國家公園治理研究進展

（一）治理主體

作為利益關系交織和價值目標多樣的復雜系統，國家公園治理面臨多重矛盾沖突，人為干擾導致的自然系統結構破壞日趨嚴重、自然生態系統功能日趨退化，野生動植物與居民、區域發展面臨的生態風險日益增加（吳承照、賈靜，2017）。因此，國家公園治理難以避免地面臨從全球到社區的多層級、多利益相關者協調問題的挑戰。針對“協調利益相關者之間利益沖突”這一問題，“準確界定治理主體”是解決問題的基礎，“科學協調治理主體利益”是解決問題的保障（汪芳，2021）。

多元主體是不同利益的體現，利益相關者理論被廣泛應用于主體界定研究。已有研究將中央政府、地方政府、國家公園管理機構、社會組織、社區居民、科研機構及工作者、特許經營者、志愿者、訪客等認定為國家公園利益相關者（陳涵子、吳承照，2019；李欣，2019；劉偉瑋等，2019），并有研究進一步將中央政府、地方政府、社區、國家公園管理機構界定為核心利益相關者，認為它們是現階段我國國家公園的治理主體?？梢哉f，形成由政府、市場和社會等多元主體參與的治理格局已經成為我國國家公園發展的現實需求與共識。從全球層面來看，國家公園多方共治符合生態文明的全球潮流，法國國家公園的理事會和董事會治理結構提供了可借鑒的國際經驗（蘇楊，2019）；從國家層面來看，國家公園多元主體治理與推進國家治理體系和治理能力現代化、創新社會治理所強調的主體多元具有內在一致性，政府、市場和社會主體相互合作才能體現公益性特征，解決保護與發展之間的矛盾，為國家公園生態保護提供可持續性保障（蘭啟發、張勁松，2021）。

多元主體關系協調的核心是利益協調，“科學協調治理主體利益”關鍵在于梳理和協調主體之間的關系。在梳理主體關系方面，已有研究梳理出我國國家公園建設需重點關注的幾對主體關系，即“上與下”（中央政府與各級政府）、“左與右”（不同職能部門）、“內與外”（保護地內外，尤其是社區）、“公與眾”（公共部門與公眾）（楊銳，2014）。

可見，國家公園主體關系協調不僅是對某一對關系的妥善處理，而且需要以整體性思維來設計一套跨越層級和超越政府的整合機制。我國以前的自然保護地管理體系更多地體現出“中央—地方—社區”的縱向管理邏輯，而對以社區為橋梁的地方政府、公民社會和市場組織的橫向治理邏輯卻關注不足（劉金龍等，2018）。因此，針對我國國家公園主體的利益訴求與沖突，要明晰政府、市場和社會的主體權責，爭取多元主體對治理體系的“認同感”，在“賦權”的同時做好“規范制衡”（呂志祥、趙天瑋，2021）。對此，自然資源與環境領域從一元管理向多元治理轉變的研究和實踐可以提供許多經驗（Chhatre and Agrawal，2009；Ostrom，2010；劉金龍等，2018）。第一，重視主體合作的重要性。政府一元治理的弊端無須贅述，且市場和社會主體也會存在失靈現象。例如，以社區為基礎的治理雖然有助于制約機會主義行為和“搭便車”行為的發生，但也不是公共事務治理的“萬能藥”，其有效性取決于監督可達性、社會資本、排外成本、用戶支持等因素（Dietz et al.，2003），現實情況下需要政府、市場等主體的配合。第二，重視多層級的橫向和縱向治理（Bodin，2017）。例如，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的多層次分析框架，就將影響集體行動的制度分為憲法規則、集體選擇規則、操作規則3個不同的層級，不同層級召開不同議題的論壇。第三，因地制宜地使用多種治理工具或手段進行“外部干預行動”。例如，政府主體主導下的分區管制手段，市場主體參與的生態環境服務付費和綠色金融手段，政府、非政府組織和社區組織開展的社區共管機制等。第四，重視本土知識和非正式制度的作用，重視外來干預行動與本土知識的結合。例如，巴西自然保護地通過“制度拼湊”實現了制度融合，完成從社區自治向多元主體共同治理的適應性轉變（Prado et al.，2021）。

以人地約束為前提，在統一高效規范體制下，國家公園多元主體治理并不是無序參與，而是由多元主體先形成有話語權、有獲利渠道的利益共同體，再穩固成為共抓大保護的生命共同體（蘇楊，2019）。兩個共同體的形成、穩固與適宜的治理模式及機制密切相關。

（二）治理模式

雖然世界各國都在使用“國家公園”一詞，但為了適應不同國家的特殊國情，國家公園體系會采用不同的形式。一是基于遼闊公共土地的美國國家公園體系；二是基于國土面積與土地所有權的限制條件形成的分區體系（Zoning System），比如日本、英國、意大利、德國、法國、韓國等；三是以保護本土人文歷史與自然景觀為目標而設立的面積較?。?萬公頃以下）的歐洲國家公園體系（吳承照，2015）。

由于初衷理念和實施國情有所不同，國家公園管理模式呈現多樣化特征，土地所有權、管理主體、資金來源等是常見的劃分標準。Eagles等（2013）在總結全球保護區發展模式的基礎上，根據保護區和國家公園的所有權、管理主體和資金來源的不同，總結出8種常見的國家公園治理模式：傳統國家公園模式、半國營模式、非營利模式、生態治理模式、公共營利模式、公共與非營利結合模式、原住民與政府共建模式、傳統社區模式。周武忠等（2014）從構建動力角度出發，將典型國家公園治理模式分為以樹立國家認同為核心的中央政府管理模式、以自然游憩娛樂為驅動的協作共治共管模式、以自然保護運動為發端的屬地自治管理模式和以自然生態旅游為導向的可持續發展管理模式。《IUCN自然保護地治理指南》圍繞決策主體及其權責對治理類型進行了劃分，并總結出了政府治理、私有治理（又稱公益治理）、共同治理和社區治理4種在全球主要流行和實踐的治理類型或治理模式（Borrini-Feyerabend et al.，2016），各個國家依據自然保護地類型及其實際情況采取或嵌套不同的治理模式（沈興興、曾賢剛，2015；解鈺茜等，2019）。

（三）治理機制

適宜的治理模式有助于完成治理主體的合理定位，有效的治理機制有助于激發主體共治動力，由府際協同、公眾參與和特許經營等組成的機制研究為調和政府、市場和社會主體關系，設計治理機制提供經驗與借鑒。

在府際協同機制方面，目前研究集中在國家公園的央地關系協調上，明確要選擇適宜的央地管理模式，強調央地管理協同機制建立的必要性（秦天寶等，2020），并提出明晰央地事權界限、匹配央地財權和完善央地監管責任等建議（李林蔚，2021）。然而，國家公園府際關系包括“縱向”和“橫向”兩個維度。與依賴科層制結構的縱向府際關系相比，橫向府際關系屬于“弱聯系”（蘭啟發等，2021），更需要治理機制予以協調?；隗w制試點的評估結果，跨省域的橫向關系協調也是東北虎豹、大熊貓、祁連山和三江源等國家公園需要著力解決的關鍵問題（陳雅如等，2019；李晟等，2021）。公眾參與機制是美國、英國、澳大利亞和日本等國家調動利益相關者積極參與國家公園治理的重要方式（張婧雅、張玉鈞，2017；王彥凱，2019）。社區居民（原住民）、訪客和社會組織無疑是公眾參與的重要主體（鄒晨斌，2018），但公眾參與類型不一（Arnstein，1969），如何在現有國家公園體制下，激勵不同主體以更適宜的方式參與國家公園生態保護是治理機制需要進一步解決的重要問題，也是促進社會公眾從被動保護轉為主動保護的關鍵。此外，引入市場主體促進公共投入和市場機制融合需要解決“賦權”與“規范”的平衡問題，既要積極發揮社會資本的作用，又要規避“重發展、輕保護”這一歷史問題的重演。現有研究給出了完善特許經營制度、打造國家公園品牌增值體系等方向性建議（張海霞等，2019；張晨等，2019）。

四、文獻評述

自1872年黃石國家公園建立以來，國家公園已為全球大多數國家和地區所接受，成為重要的自然保護地類型。在此過程中，單一的治理模式顯然難以滿足世界各地國家公園的發展需求。事實上，各國在接受國家公園理念的同時，尤其注意根據本國的生態條件、時代背景和社會經濟發展狀況，對國家公園理念和模式進行一定的調整，從而形成了多元化的國家公園治理格局。對于我國而言，有兩個方面的借鑒意義：一方面，在建立國家公園體制過程中，應立足于我國生態環境和社會經濟的發展狀況，設計有中國特色的國家公園治理模式和發展理念；另一方面，世界國家公園的建設和發展為我國國家公園實踐提供了經驗借鑒。在100多年的國家公園發展歷程中，國家公園的理念和模式不斷創新，豐富的治理經驗對促進自然保護地可持續發展具有突出價值。

我國在進入國家公園體制試點前，已經注意到國家公園在生態保護方面的重要作用，但在實踐層面上并沒有觸及保護地體系的整體革新。當前，我國正處在國家治理體系與治理能力現代化建設的關鍵時期，國家公園作為自然保護地體系的“主體”，如何通過適宜的治理體系突破自然保護地體系保護與發展失衡的困境，從政府一元“管理”邁向多元“有效治理”，仍待進一步探索和探究。國際上，對自然保護地治理理論的研究方興未艾，并逐漸發展出政府治理、共同治理、私有治理、社區治理四大類治理類型。由于我國國家公園建立較晚，對國家公園治理的理論研究的系統性不夠，且存在管理與治理模糊不清，模式、體制、體系和機制等重要概念混用的情況。實質上，國家公園治理強調的是調和保護與發展之間的矛盾，通過公共治理手段推進生態保護集體行動，從而實現自然保護地的可持續發展。受多中心化和去中心化理論的影響，國家公園治理面臨從全球到社區的多層級、多利益相關者協調問題，多元主體治理是自然保護地可持續發展的重要趨勢。既往研究雖然總結了我國國家公園需要妥善處理的關鍵關系，但并未對處理上述關系的解決方案作出系統總結?；诖?，本書從國家公園所面臨的生態保護和區域發展（存與用）問題出發，圍繞利益主體的復雜關系（上與下、左與右、公與眾），借鑒全球豐富的自然保護地治理經驗，為我國國家公園治理提供多元主體合作的系統方案。

綜上所述，本書將基于既往研究得出我國國家公園的定義與內涵特征，重點關注我國現行體制改革背景下國家公園治理所需要解決的多元利益主體合作的有效性與可行性問題，通過汲取國際經驗來探討符合我國國情的國家公園治理模式，采用適宜的治理機制來促進國家公園生態保護集體行動，從而服務于國家治理體系與治理能力的現代化建設。