緒論

第一節(jié)　研究背景

一、國(guó)家公園理念及內(nèi)涵的豐富與發(fā)展

自然保護(hù)的理念隨著社會(huì)生產(chǎn)力的變革而不斷更新，并融入新的內(nèi)涵。關(guān)注生態(tài)整體性、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)健康逐步成為自然保護(hù)的關(guān)鍵理念（何思源，2019）。生物多樣性的保護(hù)方式主要有遷地保護(hù)（Ex Situ Conservation）、就地保護(hù)（In Situ Conservation）和離體保護(hù)（In Vitro Conservation）3種（唐芳林，2010）。國(guó)家公園作為就地保護(hù)的重要載體與形式，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然文化遺產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用（吳承照，2015）。

國(guó)家公園的孕育與發(fā)展離不開現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)。19世紀(jì)初，德國(guó)科學(xué)家洪堡（Alexander von Humboldt）提出通過建立天然紀(jì)念物來保護(hù)生態(tài)環(huán)境；1832年，美國(guó)畫家、藝術(shù)家和旅行家喬治·卡特林（George Catlin）提議，通過創(chuàng)建國(guó)家公園對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物等進(jìn)行保護(hù)。在政府官員、環(huán)保主義者和企業(yè)家等多方努力下，美國(guó)于1872年以國(guó)家立法形式在黃石地區(qū)建立了世界上第一個(gè)真正意義上的國(guó)家公園。

發(fā)展至今，國(guó)家公園從“美國(guó)發(fā)明”到國(guó)際概念，在全球范圍內(nèi)經(jīng)歷了國(guó)際化和本土化的雙重過程（何思源，2019）。在國(guó)際化過程中，國(guó)家公園在自然保護(hù)、公民游憩和提升民族自豪感等方面的積極意義進(jìn)一步被認(rèn)同（張海霞，2010）。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)化過程中將國(guó)家公園歸為6種自然保護(hù)地之一（第Ⅱ類），并在2013年修訂的《保護(hù)區(qū)管理類別指南》中將國(guó)家公園定義為“對(duì)大尺度生態(tài)過程及該區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)，并提供與其環(huán)境和文化相容的科學(xué)、游憩、教育和參觀機(jī)會(huì)的大面積的自然區(qū)域”。伴隨全球范圍內(nèi)的國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)，國(guó)家公園理念逐步豐富，保護(hù)力量由一方參與轉(zhuǎn)變?yōu)橐环街鲗?dǎo)、多方參與；保護(hù)方法由被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極保護(hù)；保護(hù)對(duì)象由自然景觀轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)與生物多樣性；保護(hù)的空間范圍由散點(diǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)形態(tài)（楊銳，2003）。自1962年起，世界公園大會(huì)每10年召開一次，從全球維度對(duì)國(guó)家公園發(fā)展的“瓶頸”與展望進(jìn)行總結(jié)（吳承照，2015），大會(huì)主題如表0-1所示。

在本土化過程中，國(guó)家公園被不同國(guó)家廣泛接受，成為各國(guó)自然保護(hù)的重要載體，并演變?yōu)槿祟惐磉_(dá)環(huán)境觀、世界觀和體現(xiàn)環(huán)境倫理的微觀實(shí)體，在“新世界”視野的美洲和大洋洲，“舊世界”視野的英格蘭、西班牙等，保護(hù)與利用轉(zhuǎn)型過渡的發(fā)展中國(guó)家呈現(xiàn)出不一樣的生機(jī)與活力（弗羅斯特、霍爾，2014）。

二、我國(guó)國(guó)家公園實(shí)踐面臨復(fù)雜交織的問題與挑戰(zhàn)

我國(guó)已經(jīng)建立了類型豐富、功能多樣和數(shù)量眾多的各級(jí)各類自然保護(hù)地，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)，旨在整合保護(hù)地體系，解決保護(hù)地長(zhǎng)期存在的空間與管理交叉重疊、權(quán)力與責(zé)任邊界不清等問題，協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系。國(guó)家公園建設(shè)不僅是建立狹義的國(guó)家公園保護(hù)地，還要通過建立統(tǒng)一、高效、規(guī)范的國(guó)家公園體制，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地資源和體制的整合，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)保護(hù)基礎(chǔ)上的自然資源的合理利用。可見，國(guó)家公園的建設(shè)伴隨著設(shè)置重疊、管理多頭、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等一系列復(fù)雜交織的問題與挑戰(zhàn)。

從2013年正式提出到2021年首批設(shè)立，國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“摸著石頭過河”。黨的十八屆三中全會(huì)、十九大、十九屆四中全會(huì)和十九屆六中全會(huì)等都在生態(tài)文明建設(shè)中明確提及國(guó)家公園發(fā)展，提出了“建立國(guó)家公園體制”“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”和“健全國(guó)家公園保護(hù)制度”的發(fā)展方向?；诖耍瑖?guó)家通過頂層政策設(shè)計(jì)指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)整合、推動(dòng)體制試點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)探索等方式，建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園建設(shè)和自然保護(hù)地體系。

在頂層政策方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年和2019年分別出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）和《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），回答了國(guó)家公園的科學(xué)內(nèi)涵、基本原則、自然保護(hù)地分類體系和功能定位等關(guān)鍵問題，也明確了國(guó)家公園體制機(jī)制探索和自然保護(hù)地體系整合優(yōu)化的重點(diǎn)難點(diǎn)。在此期間，國(guó)家公園這一保護(hù)地類型的地位從“代表”轉(zhuǎn)向“主體”，說明其在保護(hù)地體系中的地位得到進(jìn)一步重視，也表明其需要承擔(dān)更多、更大的保護(hù)與探索責(zé)任。

在管理機(jī)構(gòu)和體制試點(diǎn)方面，2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，組建國(guó)家林業(yè)和草原局并加掛國(guó)家公園管理局牌子。東北虎豹、祁連山、武夷山、錢江源、神農(nóng)架、大熊貓、南山、普達(dá)措、三江源和海南熱帶雨林10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的總體規(guī)劃和體制試點(diǎn)方案陸續(xù)獲批，管理機(jī)構(gòu)都實(shí)現(xiàn)了掛牌。目前，我國(guó)正式設(shè)立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國(guó)家公園，并將按照“成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)”的原則推進(jìn)其他國(guó)家公園的設(shè)立工作。

三、公共治理范式為我國(guó)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展提供重要借鑒

隨著人類文明的不斷發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的日益進(jìn)步，公共問題的演變往往伴隨著多種因素、多方力量的互相交織與反應(yīng)，其復(fù)雜性和矛盾性對(duì)公共治理能力提出了越來越高的要求。20世紀(jì)70年代以來，為解決政府失靈問題，西方各國(guó)開始嘗試探索新的公共事務(wù)治理路徑，市場(chǎng)、非政府組織和社區(qū)的作用日益凸顯，政府組織不再被認(rèn)為是公共事務(wù)的唯一供給主體，政府角色定位及其與市場(chǎng)、公民的關(guān)系都已發(fā)生變化。以治理與善治理論為代表的思想開始強(qiáng)調(diào)不同主體的重要性、不同主體間的合作關(guān)系、多種治理手段的替代與協(xié)同、多層級(jí)的橫縱向治理和非正式制度的作用，并逐步演變?yōu)橹匾睦碚撍汲?，促進(jìn)公共治理范式的轉(zhuǎn)變。

自1956年建立廣東肇慶鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，我國(guó)已經(jīng)建立了涵蓋自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等類型多樣的自然保護(hù)地，在資源保護(hù)、生態(tài)監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究和宣傳教育等方面發(fā)揮了重要作用。但由于歷史原因，長(zhǎng)期實(shí)行的“搶救式保護(hù)”策略缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，未形成網(wǎng)狀連接和互相補(bǔ)充的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)與合作體系，孤島保護(hù)與依賴政府的管理方式又進(jìn)一步限制了保護(hù)質(zhì)量的提升和協(xié)同保護(hù)效應(yīng)的推廣。此外，我國(guó)自然保護(hù)地周邊分布大量貧困人口的特殊國(guó)情、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的部署都要求更加重視生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)問題。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，面向“形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系”的現(xiàn)代環(huán)境治理要求，依據(jù)“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，多方參與”的自然保護(hù)地體系建立原則，我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)與發(fā)展必須擺脫政府“一元管理”的傳統(tǒng)管治模式，重視多元主體的作用，將政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體置于公共治理語境下，形成合理的多元治理格局。

同時(shí)，結(jié)合《總體方案》和《指導(dǎo)意見》的總體目標(biāo)來看，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制、新機(jī)制、新模式是建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的題中之義?？v觀國(guó)家公園體制及自然保護(hù)地體系的推動(dòng)進(jìn)程，理順管理體制的相關(guān)工作已取得重要突破，“國(guó)家公園管理局—國(guó)家公園省級(jí)管理分局—單個(gè)國(guó)家公園管理局—國(guó)家公園管理站點(diǎn)”的管理體制架構(gòu)已基本建成，《國(guó)家公園法》及相關(guān)制度建設(shè)也被確定為“十四五”期間的推進(jìn)重點(diǎn)。然而，國(guó)家公園發(fā)展還存在協(xié)同配合不到位、社區(qū)福祉未惠及和全民共享難達(dá)成等實(shí)踐障礙，反映出多元主體治理能力和協(xié)同能力不足、國(guó)家公園生態(tài)價(jià)值保值增值手段單一且效果不理想、生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和效益分享路徑不清晰等主要問題，需要結(jié)合整合優(yōu)化后的體制格局與空間格局，尋求恰當(dāng)?shù)亩嘣卫斫Y(jié)構(gòu)，通過不同機(jī)制協(xié)調(diào)各方力量與關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園善治，服務(wù)于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。