緒論

第一節(jié)　研究背景

一、國家公園理念及內涵的豐富與發(fā)展

自然保護的理念隨著社會生產力的變革而不斷更新，并融入新的內涵。關注生態(tài)整體性、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)健康逐步成為自然保護的關鍵理念（何思源，2019）。生物多樣性的保護方式主要有遷地保護（Ex Situ Conservation）、就地保護（In Situ Conservation）和離體保護（In Vitro Conservation）3種（唐芳林，2010）。國家公園作為就地保護的重要載體與形式，在保護生態(tài)環(huán)境、生物多樣性和自然文化遺產方面發(fā)揮了重要作用（吳承照，2015）。

國家公園的孕育與發(fā)展離不開現(xiàn)代環(huán)境保護和自然保護運動的推動。19世紀初，德國科學家洪堡（Alexander von Humboldt）提出通過建立天然紀念物來保護生態(tài)環(huán)境；1832年，美國畫家、藝術家和旅行家喬治·卡特林（George Catlin）提議，通過創(chuàng)建國家公園對印第安文明、野生動植物等進行保護。在政府官員、環(huán)保主義者和企業(yè)家等多方努力下，美國于1872年以國家立法形式在黃石地區(qū)建立了世界上第一個真正意義上的國家公園。

發(fā)展至今，國家公園從“美國發(fā)明”到國際概念，在全球范圍內經(jīng)歷了國際化和本土化的雙重過程（何思源，2019）。在國際化過程中，國家公園在自然保護、公民游憩和提升民族自豪感等方面的積極意義進一步被認同（張海霞，2010）。世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在自然保護地標準化過程中將國家公園歸為6種自然保護地之一（第Ⅱ類），并在2013年修訂的《保護區(qū)管理類別指南》中將國家公園定義為“對大尺度生態(tài)過程及該區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)進行保護，并提供與其環(huán)境和文化相容的科學、游憩、教育和參觀機會的大面積的自然區(qū)域”。伴隨全球范圍內的國家公園運動，國家公園理念逐步豐富，保護力量由一方參與轉變?yōu)橐环街鲗А⒍喾絽⑴c；保護方法由被動執(zhí)行轉變?yōu)榉e極保護；保護對象由自然景觀轉變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)與生物多樣性；保護的空間范圍由散點形態(tài)轉變?yōu)榫W(wǎng)絡形態(tài)（楊銳，2003）。自1962年起，世界公園大會每10年召開一次，從全球維度對國家公園發(fā)展的“瓶頸”與展望進行總結（吳承照，2015），大會主題如表0-1所示。

在本土化過程中，國家公園被不同國家廣泛接受，成為各國自然保護的重要載體，并演變?yōu)槿祟惐磉_環(huán)境觀、世界觀和體現(xiàn)環(huán)境倫理的微觀實體，在“新世界”視野的美洲和大洋洲，“舊世界”視野的英格蘭、西班牙等，保護與利用轉型過渡的發(fā)展中國家呈現(xiàn)出不一樣的生機與活力（弗羅斯特、霍爾，2014）。

二、我國國家公園實踐面臨復雜交織的問題與挑戰(zhàn)

我國已經(jīng)建立了類型豐富、功能多樣和數(shù)量眾多的各級各類自然保護地，在此基礎上進行國家公園建設，旨在整合保護地體系，解決保護地長期存在的空間與管理交叉重疊、權力與責任邊界不清等問題，協(xié)調生態(tài)保護與區(qū)域發(fā)展的關系。國家公園建設不僅是建立狹義的國家公園保護地，還要通過建立統(tǒng)一、高效、規(guī)范的國家公園體制，實現(xiàn)自然保護地資源和體制的整合，最終實現(xiàn)科學保護基礎上的自然資源的合理利用。可見，國家公園的建設伴隨著設置重疊、管理多頭、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等一系列復雜交織的問題與挑戰(zhàn)。

從2013年正式提出到2021年首批設立，國家公園的建設和發(fā)展始終在黨的領導下“摸著石頭過河”。黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會和十九屆六中全會等都在生態(tài)文明建設中明確提及國家公園發(fā)展，提出了“建立國家公園體制”“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”和“健全國家公園保護制度”的發(fā)展方向。基于此，國家通過頂層政策設計指導管理機構整合、推動體制試點與經(jīng)驗探索等方式，建立具有中國特色的國家公園建設和自然保護地體系。

在頂層政策方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年和2019年分別出臺了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），回答了國家公園的科學內涵、基本原則、自然保護地分類體系和功能定位等關鍵問題，也明確了國家公園體制機制探索和自然保護地體系整合優(yōu)化的重點難點。在此期間，國家公園這一保護地類型的地位從“代表”轉向“主體”，說明其在保護地體系中的地位得到進一步重視，也表明其需要承擔更多、更大的保護與探索責任。

在管理機構和體制試點方面，2018年《國務院機構改革方案》提出，組建國家林業(yè)和草原局并加掛國家公園管理局牌子。東北虎豹、祁連山、武夷山、錢江源、神農架、大熊貓、南山、普達措、三江源和海南熱帶雨林10個國家公園體制試點的總體規(guī)劃和體制試點方案陸續(xù)獲批，管理機構都實現(xiàn)了掛牌。目前，我國正式設立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，并將按照“成熟一個設立一個”的原則推進其他國家公園的設立工作。

三、公共治理范式為我國國家公園可持續(xù)發(fā)展提供重要借鑒

隨著人類文明的不斷發(fā)展和科學技術的日益進步，公共問題的演變往往伴隨著多種因素、多方力量的互相交織與反應，其復雜性和矛盾性對公共治理能力提出了越來越高的要求。20世紀70年代以來，為解決政府失靈問題，西方各國開始嘗試探索新的公共事務治理路徑，市場、非政府組織和社區(qū)的作用日益凸顯，政府組織不再被認為是公共事務的唯一供給主體，政府角色定位及其與市場、公民的關系都已發(fā)生變化。以治理與善治理論為代表的思想開始強調不同主體的重要性、不同主體間的合作關系、多種治理手段的替代與協(xié)同、多層級的橫縱向治理和非正式制度的作用，并逐步演變?yōu)橹匾睦碚撍汲保龠M公共治理范式的轉變。

自1956年建立廣東肇慶鼎湖山自然保護區(qū)以來，我國已經(jīng)建立了涵蓋自然保護區(qū)、地質公園、風景名勝區(qū)等類型多樣的自然保護地，在資源保護、生態(tài)監(jiān)測、科學研究和宣傳教育等方面發(fā)揮了重要作用。但由于歷史原因，長期實行的“搶救式保護”策略缺乏系統(tǒng)設計，未形成網(wǎng)狀連接和互相補充的自然保護地網(wǎng)絡與合作體系，孤島保護與依賴政府的管理方式又進一步限制了保護質量的提升和協(xié)同保護效應的推廣。此外，我國自然保護地周邊分布大量貧困人口的特殊國情、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和地區(qū)經(jīng)濟綠色轉型的部署都要求更加重視生態(tài)保護與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調問題。因此，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，面向“形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環(huán)境治理體系”的現(xiàn)代環(huán)境治理要求，依據(jù)“堅持政府主導，多方參與”的自然保護地體系建立原則，我國國家公園的建設與發(fā)展必須擺脫政府“一元管理”的傳統(tǒng)管治模式，重視多元主體的作用，將政府、市場和社會主體置于公共治理語境下，形成合理的多元治理格局。

同時，結合《總體方案》和《指導意見》的總體目標來看，建立自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制、新機制、新模式是建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的題中之義。縱觀國家公園體制及自然保護地體系的推動進程，理順管理體制的相關工作已取得重要突破，“國家公園管理局—國家公園省級管理分局—單個國家公園管理局—國家公園管理站點”的管理體制架構已基本建成，《國家公園法》及相關制度建設也被確定為“十四五”期間的推進重點。然而，國家公園發(fā)展還存在協(xié)同配合不到位、社區(qū)福祉未惠及和全民共享難達成等實踐障礙，反映出多元主體治理能力和協(xié)同能力不足、國家公園生態(tài)價值保值增值手段單一且效果不理想、生態(tài)價值實現(xiàn)和效益分享路徑不清晰等主要問題，需要結合整合優(yōu)化后的體制格局與空間格局，尋求恰當?shù)亩嘣卫斫Y構，通過不同機制協(xié)調各方力量與關系，實現(xiàn)國家公園善治，服務于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。