第三章　長三角更高質量一體化發展的內涵與機理

長三角作為代表我國參與全球競爭的主要區域，其一體化發展既肩負著積極探索形成新發展格局路徑的戰略使命，也肩負著完善制度基石、尋求深層次體制機制改革的責任與擔當。2020年8月20日，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上的重要講話指出，要深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，發揮人才富集、科技水平高、制造業發達、產業鏈供應鏈相對完備和市場潛力大等諸多優勢，積極探索形成新發展格局的路徑，勇當我國科技和產業創新的開路先鋒，加快打造改革開放新高地，推動長三角一體化發展不斷取得成效。

作為我國改革開放的排頭兵，近些年來，以上海為龍頭的長三角地區已經實踐了國家多項改革開放政策（見圖3.1）。從一體化的角度來看，長三角地區經過多年的發展探索，在產業跨區域轉移與產業結構空間調整、基礎設施與公共設施共享、空間規劃協調等方面積累了諸多經驗，成為具備率先實現高質量發展的區域之一。

以往“1.0版本”的長三角一體化發展主要通過要素流動、產業擴散、基礎設施網絡化等推進一體化進程，雖然實現了區域經濟的快速發展，但在新階段面臨著自上而下的激勵障礙、多維度偏向性政策體系導致的空間分化、重經濟合作輕生態建設和環境質量、中心化指向特征加劇等困境。比如，圖3.2所展示的是2019年長三角地區41個地級以上城市人均GDP與城鎮化率比較數據。由圖3.2可知，無錫市人均GDP高達18萬元，而人均GDP排名后10位城市均位于安徽省，其中排名最后的阜陽市的人均GDP僅為3.29萬元，不到無錫市的1/5。在城鎮化進程方面，上海市常住人口城鎮化率最高，達到88.10%，亳州市的城鎮化率最低，僅為42.22%，遠低于全國60.60%的平均水平。因此，推進長三角更高質量一體化發展不僅需要實現在尊重各區域獨特性前提下、在實現差異化功能分工基礎上的自組織發展，更需要厘清其基本內涵和邏輯機理。

第一節　長三角更高質量一體化發展的背景與內涵

長三角一直是我國改革開放的前沿。在長三角更高質量一體化發展上升為國家戰略后，長三角在全國經濟社會發展中的戰略地位和作用凸顯。長三角探索形成新發展格局，既是應對國際循環大環境變化的現實舉措，也是主動適應國內發展條件變化的戰略抉擇，更是順應新時代國內循環和區域協調發展的必然要求。

一、長三角更高質量一體化的現實背景

（一）應對國際循環大環境變化的有效舉措

從我國參與國際循環的歷程來看，改革開放以來，以長三角為代表的東部沿海地區憑借區位優勢率先開放發展，大力吸引外資，在國際產業轉移浪潮中扮演了產業承接地的“主角”。通過大規模承接國際產業轉移，長三角地區迅速形成外向型經濟的產業發展格局，成為國民經濟重要的增長極。尤其是20世紀90年代以來，我國制造業不斷加入以生產國際分割為特征的國際循環，專注于從事全球價值鏈分工模式的勞動密集型生產環節和階段——主要是生產制造、加工裝配等，成為最終產品的出口國，實現出口貿易的“爆炸式增長”。目前，我國成為全球最大的制造業國家，并連續十年成為全球貨物貿易第一出口大國，出口占GDP的比重接近20%，市場遍布230多個國家和地區。但非常尷尬的是，在參與國際循環的過程中，我國賺取的利潤不高，同時導致制造業“兩頭在外，中間在內”的困境，形成制造業的低端鎖定效應。從產業層面來看，全球價值鏈的低端鎖定可分為產業內和產業間兩個層面。產業內鎖定表現為產業鏈的環節鎖定，是指無法從加工、組裝、生產等低端環節向研發設計、營銷服務等高附加值環節躍遷；產業間鎖定表現為產業技術升級鎖定，是指產業技術無法升級，難以向更高技術突破。

當前，全球正處于百年未有之大變局，各國對外經濟戰略和國際經濟關系調節機制均處于窗口轉換期。部分國家的貿易保護主義政策沖破了多邊貿易體制的束縛，對全球經濟貿易帶來巨大影響。加之全球新冠肺炎疫情的蔓延，引發全球貿易限制和禁航禁運，與全球貿易保護主義形成疊加效應，對全球產業鏈和供應鏈造成巨大沖擊，引發全球市場的不斷萎縮。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）發表的《2021年世界投資報告》顯示，受新冠肺炎疫情的影響，2020年的全球對外直接投資（FDI）總額從2019年的1.54萬億美元降至1萬億美元，達到近20年以來的最低值。世界貿易組織（WTO）2021年3月31日發布的《全球貿易數據與展望》年度報告顯示，2020年全球貿易縮水5.3%。在此背景下，推進長三角更高質量一體化發展，就是為了最大限度地發揮長三角的溢出效應、聯動效應、協同效應和輻射效應，積極探索我國參與經濟全球化的新策略，最大限度地減小全球市場動蕩對我國的影響。

（二）主動適應國內發展條件變化的戰略抉擇

經濟活動本身是一個動態的、周而復始的循環過程。在全球化背景下通過外向型經濟參與國際經濟循環是一個國家（地區）的必然選擇。但世界主要經濟體的發展歷程表明，在一定的發展階段，實現從出口導向的外向型經濟向內需增長型經濟轉變，是跨越中等收入陷阱的不二選擇。從當前我國的發展階段來判斷，國內發展環境和發展條件經歷著深刻變化。特別是進入新時代，社會主要矛盾發生關系全局的歷史性變化，以國內大循環為主體的高質量發展具有堅實的基礎。

一是經濟體量巨大。改革開放以來，我國經濟平均增長率為9.5%，明顯高于世界同期2.9%的平均水平；我國對世界經濟增長的年均貢獻率為18.4%，其中2019年達到30%左右，連續15年穩居世界第一。經過40多年的快速發展，我國成為世界第二大經濟體。我國GDP占世界的比重由1978年的2.25%上升到2019年的超過16%。

二是供給體系完善。我國是制造業大國，“中國制造”享譽全球。2019年，我國的制造業增加值占世界的比重接近30%。從工業體系來看，我國是世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類（41個大類、207個中類、666個小類）的國家，220多種工業產品的產量均位居世界第一。從專利申請量來看，聯合國世界知識產權組織2021年3月2日發布的報告顯示，2020年，我國通過世界知識產權組織的《專利合作條約》體系共提交了68720件國際專利申請，數量位居世界第一。

三是國內需求旺盛。我國有14多億人口（占全球人口總數的18.46%），其中中等收入群體約有4億人，且我國是世界第二大商品消費國。2020年，全國社會消費品零售總額達到39.2萬億元，全社會固定資產投資（不含農戶）為51.89萬億元。從近年的消費、投資和出口對經濟增長的貢獻率來看（見表3.1），2020年，消費對經濟增長的貢獻率為54.3%，連續7年成為經濟增長第一拉動力；國內需求（消費+投資）對經濟增長的貢獻率有7個年份超過100%。經常項目順差與GDP的比率由2007年的9.9%降至2018年的0.4%，2019年和2020年略有回升（見表3.2）。這表明，我國經濟正逐步向以國內大循環為主體轉變。

四是長三角自身發展提速。長三角占全國土地面積的1/26，占全國總人口的1/6，卻產出全國1/4的經濟總量，相當于全球第五大經濟體的經濟總量。長三角是我國經濟最具活力的城市群之一，已有上海、蘇州、杭州、南京、寧波、無錫、南通和合肥八大城市躋身GDP萬億俱樂部。因此，推進長三角更高質量一體化發展，發揮長三角超大市場的規模效應，深入挖掘人民的美好生活需要，形成國內經濟良性循環，帶動國際循環，是長三角主動適應國內發展條件變化的戰略抉擇，也是實現我國經濟高質量發展的根本遵循。

（三）新時代國內循環和區域協調發展的必然要求

新中國成立70多年以來，隨著區域經濟從均衡發展到非均衡發展，再到區域協調發展，中國的經濟空間發生巨大變化。特別是非均衡戰略使國家經濟發展重心逐步東移，地區之間的經濟社會發展差距逐步擴大。新時代我國的區域經濟發展呈現如下特征：首先是東部地區經濟總量一直占據半壁江山，甚至出現進一步向東部集聚的趨勢；其次是東北地區發展明顯落后于其他地區，成為區域協調發展的“短板”；最后是從地區內部來看，“南升北降”“南快北慢”的趨勢比較顯著。這從側面說明了當前我國區域間發展不協調的問題是客觀存在的。此外，從區域人均GDP、人均財政收入、人均可支配收入、區域城鎮化發展水平等指標來看，區域發展分化、區域間實質性差距比較大，城鄉發展不平衡、區域發展不平衡等問題比較突出。從長三角內部來看，蘇、浙、皖、滬四省市的發展不均衡，安徽處于后發區域。從各省（市）內部來看，這種不平衡也是存在的，如蘇北與蘇南之間的差距。

黨的十九大報告指出，新時代我國的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間的矛盾。區域發展不平衡、不協調成為滿足人民美好生活需要的制約因素。黨的十九大報告提出，要“實施區域協調發展戰略”，“建立更加有效的區域協調發展新機制”。新時代實施區域協調發展戰略可以通過建設現代經濟體系、解決社會主要矛盾等渠道影響并實現高質量發展目標。當前，我國各地區存在空間結構優化、發展方式轉變、產業轉型升級、資源永續利用和環境質量提升等現實訴求，迫切需要加速形成國內循環格局。特別是我國幅員遼闊，各區域之間資源要素稟賦存在較大差異，所處工業發展階段也各不相同，超大的“規模經濟效應、范圍經濟效應、空間集聚效應、創新學習效應和發展外溢效應”，是形成國內循環的基礎條件。

習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上的重要講話指出，一體化的一個重要目的是要解決區域發展不平衡問題，推動這些地區跟上長三角一體化高質量發展步伐。長三角作為全國經濟發展的龍頭，需要在“大國雁陣模型”中當好雁頭。《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》相關要求提出，主動構建國內循環格局，推動相關產業向中西部地區轉移，助力區域協調發展。從要素角度來看，區域產業轉移就是要引導不同地區的人才、資金、技術等要素資源進行進一步優化組合，推動區域間和區域內比較優勢的動態轉化和提升，進而實現區域協調發展。

二、長三角更高質量一體化的內涵特征

剖析長三角更高質量一體化的內涵特征有助于更好地推進長三角一體化發展。一般而言，區域一體化發展包含三個方面的主要目標和內容。一是市場的一體化，即通過區域間產業轉移和產業鏈空間分布的優化，構建完善統一的市場，實現要素資源在空間上的自由流動，從而達到優化要素資源配置效率的目的；二是體制機制的一體化，即通過完善各級、各地政府間的合作體制、機制，構建有效的區域協同治理框架，實現區域協調發展的戰略目標；三是公共服務的一體化，即以基礎設施的高水平通達性推動人均收入的均等化、基本公共服務的均等化，進而推動區域協調發展目標的實現。

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出，長三角要通過更高質量區域一體化發展，努力提升配置全球資源能力和增強創新策源能力，建成全國發展強勁活躍增長極、全國高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區、新時代改革開放新高地。長三角要實現“一極三區一高地”的戰略定位，最關鍵的是要在科創產業、基礎設施、生態環境、公共服務、市場體系等領域，全面構建區域一體化發展的體制、機制。由此可見，長三角區域一體化的基本內涵至少包括以下幾個方面：產業發展一體化、公共服務一體化、基礎設施一體化、市場一體化、環境準入一體化、政策體制一體化等（見表3.3）。南京大學長江產業經濟研究院發布的《長三角地區高質量一體化發展水平研究報告（2018）》構建包括空間、市場、產業、創新、交通、信息、貿易、公共服務、生態環境以及制度10個子系統50個基礎指標在內的區域一體化發展水平指標體系。

世界銀行發布的《2009年世界發展報告：重塑世界經濟地理》提出，少數經濟高密度地區一般是各國經濟活動的主要集聚區。只有通過人員要素流動縮短人們與經濟高密度地區的經濟距離，才能減少地區間的經濟分割，逐步推動區域一體化。換言之，區域一體化可以重塑經濟地理。因此，提高密度（每單位土地面積的經濟總量）、縮短距離（資本、勞務、商品、服務、信息和觀念穿越空間的難易程度）和減少分割（國家或地方政府選擇自己疆界或行政區界的可穿透程度）是區域一體化的重要內涵。

不過，從我國社會主義制度的現實考量出發，應加入社會發展方面的維度，即公平均等，才能更好地詮釋并構建長三角高質量一體化發展的理論分析框架。考慮各個維度的中國特色和時代內涵，具體來說，提高密度應強調提升經濟發展的技術含量，增加有技術含量的經濟密度；縮短距離應注重發展泛在性的互聯網和高速化的交通網，以時間替代空間進而縮短距離；減少分割應破解行政區障礙，推進體制、機制創新，以改革開放創新減少分割；公平均等應推進公共服務均等化與社會福祉的共同增長，以相互認同的省市公共政策促進公平均等。

然而，以數字化、網絡化、智能化為特征的新一輪科技革命與產業變革，預示著人類在經歷了大工廠生產時代、電氣時代和計算機信息時代后，正式步入以人工智能、云計算、量子技術為引領的第四次工業革命時代。數字經濟逐漸成為引導產業變革、提高國家競爭力和增進民生福祉的新引擎，也成為重塑全球經濟版圖和推動新時代中國經濟高質量發展的新動能。因此，長三角更高質量一體化發展應高度重視人工智能和數字化因素的影響。基于此，上述4個維度的內涵應突出智能化、數字化因素，以體現各維度的中國特色和時代內涵（見表3.4）。增加智能化產業的密度；利用“云”縮短距離；構建“萬物互聯”的體制、機制，減少分割；突出智能化普惠共享的價值導向，推進公平均等。

綜上所述，長三角更高質量一體化發展的基本內涵是：長三角區域在統一的市場規則和政府政策的協同下，通過產業、科技、社會、生態等方面的深度合作和廣泛協同，實現經濟社會生態同步協調發展和共享發展成果，更好地滿足長三角人民日益增長的美好生活需要。上述概念主要包括如下三大要點：一是一體化的基本內容涵蓋經濟、社會、生態等方方面面，符合新時代高質量發展的規律；二是一體化的落腳點是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，充分體現了以人民為中心的發展思想，是一種“合意性”發展；三是一體化的實現手段是充分發揮市場的決定性作用和更好地發揮政府的作用，最大限度地優化資源配置效率。

當前，長三角區域一體化發展已經從高速增長的“1.0”版本逐步進入高質量發展的“2.0”版本。從空間上來看，其更加注重點、線、面相結合；從規劃上來看，其更加注重跨行政區的功能規劃；從理念上來看，其更加注重以人民為中心；從合作上來看，強強聯合形成一體化中的“局部化”。因此，長三角更高質量的一體化發展主要體現“四個高”。一是經濟發展的高質量，即圍繞區域產業鏈的現代化，以現代化的產業體系，推進更高水平的區域產業協同發展；二是空間結構的高優化，即通過構建多中心—網絡化的空間結構，重塑長三角經濟地理，高標準優化長三角地區的空間結構；三是市場機制的高效率，即打破行政分割壁壘，充分發揮市場機制的決定性作用，實現市場機制的高效率；四是區域政策的高集成，即各級、各地方政府主動尋找政策的“最大公約數”，推進區域合作政策的高集成。

長三角更高質量一體化發展并非同樣化、均等化的發展，而是在尊重各區域獨特性的前提下，實現在差異化功能分工基礎上的自組織發展。因此，長三角區域發展應具有差異性一體化、高效率一體化、可持續一體化、共享性一體化等特征，進而使長三角區域經濟、社會、環境綜合效益最大化，并實現更高質量的一體化發展。

第二節　長三角更高質量一體化發展的邏輯機理[1]

為了進一步提高長三角更高質量一體化發展政策的精準性和連續性，打破長三角一體化發展過程中存在的諸多瓶頸和障礙，本書有必要對長三角更高質量一體化的邏輯機理進行深入分析，以便實施有效的政策措施。

機理是指為實現某一特定功能、一定的系統結構中各要素的內在工作方式及諸要素在一定環境下相互聯系、相互作用的運行規則和原理，是用來說明事物是如何發生、變化和發展的。與機理相近的一個詞語是機制。機制強調的是組成部分相互聯系、相互制約的耦合關系。機理決定和制約著機制，是基礎和前提；機制是機理的具體實現形式。長三角更高質量一體化的邏輯機理是弄清楚長三角更高質量一體化是如何發展的，它包含哪些機制。這對于推進長三角更高質量一體化具有重要的意義。本節主要從政府、城市、園區、企業、社會組織等維度分析長三角高質量一體化發展的邏輯機理。

一、政府：長三角更高質量一體化發展的統籌協調者

作為公共管理機構和區域一體化的參與主體之一，政府被賦予對所轄地區相對獨立的經濟、社會等方面的管理職能。政府分為中央政府和地方政府，各級政府的行為可以分為職能行為和經濟行為。從職能行為來看，各級政府要積極采取財稅政策、環境保護、收入再分配和維護市場機制等手段，推動區域一體化的順利進行；從經濟行為來看，各級政府需要通過投資、提供公共產品和服務、優化資源配置等為區域一體化提供良好的環境，進而獲得良好的政績。

長期以來，政府在長三角區域一體化發展進程中發揮著巨大作用。1982年，“上海經濟區”得到中央政府的肯定，國務院成立了上海經濟區規劃辦公室。上海經濟區雖然僅存在6年左右的時間，但卻開啟了長三角區域一體化的探索之路，其中，中央與地方政府的作用不容忽視。縱觀長三角一體化的發展歷程，政府的積極作為、政府間的主動合作，是長三角一體化發展的重要保障。1992年，長三角14城市協作辦（委）主任聯席會成立；1997年，長三角城市經濟協調會正式成立，協調會最初每兩年舉辦一次，后改為每年舉辦一次，到2020年已成功舉辦二十屆（見表3.5）。以城市經濟協調會為代表的區域合作機制成為長三角一體化發展的重要推動力。現階段，長三角區域合作在組織架構上形成以長三角地區主要領導座談會為決策層，以長三角城市經濟協調會和市長聯席會議為協調層，以聯席會議辦公室、重點合作專題組、城市經濟合作組為執行層的“三級運作”機制，充分發揮了政府的補位與服務作用。

不過，中央政府與地方政府的目標行為是存在差異的，地方政府之間的目標行為也是存在差異的（見圖3.3）。特別是長三角步入高質量一體化發展階段，將更加強調戰略的落地見效以及深化務實合作，這必將逐漸摒棄對政府的過多依賴，促使政府作用逐漸回歸常態。當然，并不是說政府的作用不重要，相反，在一體化的過程中只有首先發揮政府的強力推動作用，才能充分發揮市場的作用。一方面，地方保護的市場壁壘是由政府形成的，也唯有政府才能打破；另一方面，地方政府在追求自身利益最大化過程中的直接決策，將會不可避免地產生社會成本，為保持與最優的經濟和社會目標一致，必須進行有限的政府干預。因此，在推進長三角高質量一體化發展的進程中，政府的角色和定位應當從戰略主導者向統籌協調者轉變。

（一）促使經濟建設型政府轉向公共服務型政府，大力推行權力清單公開制度

長期以來，我國地方政府職能占據了市場在資源配置中起決定性作用的有效空間，過多地介入微觀事務的管理。因此，要推進長三角更高質量一體化發展，應促進政府職能由經濟建設型向公共服務型轉變，引導政府職能更多地向公共服務、宏觀調控管理、社會管理、市場監管、環境保護等方面轉變，從而有助于消除地區行政壁壘，建立區域統一市場。毋庸置疑，建立公共服務型政府意味著政府必須進一步明確政府與市場的職權邊界，推進簡政放權，最大限度地放權給市場，將政府的作用嚴格限定在公共領域，防止政府進行不當干預。具體舉措是，大力推行各級政府權力清單公開制度，有效設定和細化多級政府間事權責任歸屬，真正做到政府在市場經濟運行中“法無授權即禁止”；進一步撤銷、下放行政許可的審批事項，對非行政許可的審批事項進行全盤清理，將政府保留的行政審批權通過信息公開的方式向社會公布，接受公眾的監督。

（二）組建區域性協調機構，加快形成多維協商機制

經過多年努力，長三角政府合作層面形成“高層領導溝通協商、座談會明確任務、聯絡組綜合協調、專題組推進落實”的省（市）級政府合作機制，但仍缺乏整體的頂層設計和統籌推進，在政策落實和具體行動方面受到地方掣肘，難以實現緊密聯動的區域合作。因此，要推進長三角高質量一體化發展，應不斷優化和完善頂層設計及框架安排，有效地調動各方力量有計劃、有組織、有秩序地參與一體化建設。一是參考借鑒美國地方政府聯合會制度，組建包括地方政府在內的各類利益相關者共同參與的區域性協調機構，在規劃制定、政策實施、行政執法、公共服務等方面形成制度化運行機制，促進長三角經濟社會的全方位、多層次合作。二是加快形成基于長三角地區一體化發展的多維協商機制，就長三角三省一市（本書指江蘇、浙江、安徽和上海）在區域合作進程中的利益分配和矛盾糾紛化解等方面進行統籌協調，維護各地區的利益均衡。

（三）構建地區間的合作共贏機制和利益共享機制，完善地方政府績效評價考核機制

目前來看，長三角在條塊分割的管理體制和以地方利益為重的情況下，難以形成發展合力。通過合作共贏和利益共享捆綁各地區的經濟發展，并對其進行合理的績效評價考核，是激發長三角各經濟主體主觀能動性的創新機制。一是構建長三角地區間的合作共贏機制，促使各地區在相互協作中實現整體功能大于局部功能簡單相加之和，形成“1+1＞2”的綜合功能與整體實力。例如，貫徹落實交通、能源、產業及大氣污染聯防聯控等各項專題合作，支持長三角地區間的聯動發展。二是構建長三角地區間的利益共享機制，一方面要加強地區間經濟聯系，促使各地區充分享受一體化發展帶來的經濟效益；另一方面要讓區域內的人民平等享受教育、醫療衛生、文化服務和社會保障等一系列權利，推動教育資源共享、醫療衛生跨地區服務、文化產業聯動發展、社會保障互聯互通等，不斷優化公共服務供給。三是完善地方政府績效評價考核機制，將長三角高質量一體化發展成效納入地方領導干部晉升的指標考核體系，破除地方政府官員“一畝三分地”“各自為政”的地方保護主義思維，提升地區間合作的積極性。

（四）探索政策配套保障機制、立法保障機制以及資金保障機制

積極探索政策配套保障機制、立法保障機制以及資金保障機制，為長三角更高質量一體化發展提供制度保障。在政策配套保障機制方面，按照達成統一意見的區域規劃和協同方案，由超行政區劃的區域性協調機構牽頭，共同制定一套專門適用于長三角高質量一體化發展的配套政策，促使高質量一體化發展在空間布局、市場配置、產業合作、創新協同、交通基礎設施、信息共享、公共服務均等化、生態保護與修復等方面都有相應的政策配套。在立法保障機制方面，以公平公正為準則，探索地區合作立法機制，構建一套共同制定、共同遵守、共同承擔責任的法規體系，讓更多的一體化專題項目有法可依、有章可循。在資金保障機制方面，堅持共建共享的發展理念，設立長三角一體化發展基金，承擔重大基礎設施互聯互通、區域性生態治理聯防聯控、科技創新公共服務平臺、產業園區合作共建等功能性項目資金的配套。

二、城市：長三角更高質量一體化發展的空間載體

從長三角區域一體化發展的狀況來看，形成分工合理、優勢互補、各具特色的空間格局具有重要的現實意義，這可以在更大范圍內實現資源優化配置、拓展新的發展空間。要推進長三角高質量一體化發展，形成具有內在聯系、相互促進的經濟板塊，應充分發揮上海龍頭帶動的核心作用和區域中心城市的輻射帶動作用，推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發展。2019年，上海、南京、杭州、合肥四大中心城市引領的四大都市圈貢獻了長三角近80%的經濟總量（見表3.6）。

（一）發揮中心城市的輻射帶動作用

目前，長三角只有上海一個國家中心城市，在更高質量推進長三角地區一體化發展的當下，上海與長三角其他省市的關系，不再是簡單的中心與外圍的等級關系，也不再是單純的接軌和融入或輻射周邊的關系，更不是先進地區幫助落后地區的關系，而是優勢互補、達成合作的平行關系。具體來說，就是上海發揮龍頭作用，通過建立一體化運營的體制、機制和平臺載體，不斷促進功能布局互動，實現更高層次的共生、共享。一方面，上海要不斷強化服務、管理、集散、創新等城市職能，逐步向長三角其他省市開放科技平臺、金融平臺、人力資源平臺、醫療教育平臺等，把長三角打造成為全球資源配置的亞太門戶。另一方面，上海要主動加快低技術制造業向長三角其他地區的轉移步伐和力度，發展以“融（科技金融）、會（會展經濟）、觀（文化旅游觀光）、通（內外貿流通）”為主要業態的現代服務業產業體系。上海要充分發揮總部經濟的優勢，專注產品設計和研發等環節，鼓勵企業將生產環節轉移到長三角其他地區，加快建設現代化產業鏈。

長三角有9個國家區域中心城市，分別是江蘇的南京、蘇州、徐州，浙江的杭州、寧波、溫州、金華，安徽的合肥、蕪湖。2016年的《長江三角洲城市群發展規劃》顯示，在城市規模等級上，南京被定位為長三角唯一的特大城市。因此，搶抓長三角一體化上升為國家戰略機遇，南京可以將自身發展定位為長三角西北部地區的戰略中心城市，南京要充分發揮科教優勢，建設長三角科技中心，并強化區域創新合作，建設高科技走廊；發揮機械、電子和健康醫藥規劃等產業優勢，建設世界級先進制造業集群。長三角要推動以南京為中心的先進制造業集群與以上海為中心的現代服務業集群的協同發展，形成發展程度更深、范圍更廣的產業一體化格局。

（二）推動都市圈的同城化發展

從世界經驗來看，以都市圈建設放大城市群中心城市的輻射能力和與毗鄰城市的各方面聯系，構建分工合理、共享發展資源與發展成果的城市職能體系，是發達國家改善城市體系結構和區域政策有效性的共性做法和主要特征。以都市圈建設推進長三角高質量一體化發展的本質是，中心城市與圈內其他城市形成競合并存、互為依托、交互影響的有機發展整體。其具體舉措包括以下幾個方面：一是建立統一、開放、競爭、有序的區域共同市場，引導勞動力、資金、技術、信息等生產要素在城市間高效配置，以此促進中心城市與周邊中小城市之間形成緊密的經濟聯系。二是通過優化都市圈空間布局、協調城市間產業分工等手段，促使各地充分發揮比較優勢，以此實現城市間的功能定位互補、橫向錯位發展、縱向分工協作和特色化發展；增強中心城市核心競爭力和輻射帶動能力，推動超大、特大城市非核心功能向周邊城市（鎮）疏解，推動中小城市依托多層次基礎設施網絡增強吸納中心城市產業轉移承接的能力，構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優勢互補的發展格局。三是加快構建以高速鐵路和高速公路為核心的綜合立體交通網絡，打破城市間的時空分割，拓寬居民的空間區位選擇，實現“以時間換空間”，從而有效支撐都市圈建設、優化城鎮體系格局；加強交通運輸樞紐城市建設，優化交通運輸基礎設施和服務網點布局；完善縣、鄉、村三級農村交通運輸服務體系。四是加快都市圈層面的共同規劃和協調布局，跨區域協同建設金融服務、社會保障、食品安全、養老服務、政務服務等，實現都市圈公共服務均等化。五是以綠色發展為主線，進一步完善綠色債券、綠色保險、環境權益交易制度等，不斷增強都市圈資源節約、生態環境保護以及產能合作交流，加快資源利用和環境治理關鍵領域的國際合作，由此形成綠色發展的生產與生活方式。

此外，省際毗鄰地區是推動一體化從沿海發達地區向內陸腹地延伸的重要銜接。目前，長三角省際毗鄰地區的主要發展形態有都市連綿型、生態共保型、產業共興型、國際樞紐型等類型，省際毗鄰地區的一體化發展程度不斷加深，逐步實現由“物理空間毗鄰”向“發展要素毗鄰”的升級轉變（見表3.7）。比如，安徽滁州市和馬鞍山市分別成立寧滁省際毗鄰地區新型功能區管委會和寧馬省際毗鄰地區新型功能區管委會，旨在進一步推動頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等皖、蘇兩省毗鄰地區的發展。

三、園區：長三角更高質量一體化發展的合作平臺

共建園區，又稱為“飛地經濟”，是指在開發園區建設過程中，隸屬于不同地區的主體，在園區建設管理、產業轉移與承接、信息與品牌共享等方面開展廣泛合作，進而通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，實現資源互補、互利共贏、協調發展的區域經濟合作模式。地方政府之間通過“政府間協議”的形式打造產業的“園中園”“共建園”等，以產業園區為“試驗田”，實行漸進式改革，這是中國特色社會主義經濟建設過程中形成的重要經驗。產業園區合作可以發生在同一個省份內，也可以跨越省域，發生在不同省份之間。比如，2006年以來，江蘇的蘇南、蘇北兩地政府之間就共建了許多產業園區。截至2017年底，蘇南、蘇北共建園區45家，其中蘇北38家，蘇中和蘇北接合部經濟薄弱地區共建園區7家。安徽積極學習江蘇經驗，推進南北共建園區，形成“3+7”（3對地級市政府、7對縣區政府）的共建模式。隨著區域經濟一體化發展，在產業政策和區域規劃協調下，長三角以管理輸出、資本合作等方式，推動異地合作共建產業園區，這有助于打破行政區劃限制，促使地區間有組織、成規模地進行產業梯度轉移，實現發達地區與欠發達地區的互利共贏。例如，上海市積極推進與周邊地區共建異地工業園區（見表3.8），幫助東部地區企業“再嵌入”異地社會關系網絡和協力合作網絡，既推動了企業平穩發展和做大做強，又助力了區域一體化發展。

（一）管理輸出模式

管理輸出模式是依靠行政手段推動與異地產業園區開展合作，由其中實力較強、經驗較豐富的一方產業園區主導共建園區的管理工作，提供資金、技術、人才、信息等要素資源援助等。比如，蘇州宿遷工業園區就是江蘇省南北共建、區域協調發展的一個成功案例。江蘇省蘇宿工業園區開發有限公司由江蘇省、蘇州市、宿遷市、蘇州工業園區按1∶0.5∶0.5∶4（注冊資本6億元）共同出資組建，利潤分成主要歸蘇州所有。蘇州和宿遷雙方政府協商確定園區總體規劃，不斷完善聯合協調理事會制度，并作為共建園區合作建設的最高領導與協調機構，雙方協商解決開發建設過程中的重大問題。該園區以借鑒、吸收、運用蘇州工業園區成功經驗為工作主線，共建園區的開發建設、基礎設施建設等均以蘇州為主。此外，共建園區的新增增值稅、企業所得稅省、市、縣留成部分全部由省、市、縣財政補貼給園區，用于滾動開發，大力保障園區的持續發展建設。

（二）資本合作模式

資本合作模式是產業園區間以資本投入的方式建立聯系、展開合作，雙方成立的合資股份公司負責共建園區的開發建設、招商運營等工作，稅收等收益按照雙方股本比例進行分成。資本合作模式采用的是市場化運營、股份合作管理模式，運作相對規范，雙方積極性相對較高。例如，上海外高橋集團（啟東）產業園就是上海本地跨省區合作開發的一個典型案例，由有項目但沒有發展空間的上海外高橋保稅區聯合發展有限公司以現金入股60%，由有發展空間但亟待好項目落地的啟東濱海工業園開發有限公司以土地入股40%共同建立。共建產業園交由雙方成立的合資股份公司按照市場化運營和管理，負責園區統一規劃、投資開發、招商引資和經營管理等，上海外高橋保稅區聯合發展有限公司和啟東濱海工業園開發有限公司的稅收等收益按照6∶4進行分成。如今，上海外高橋集團（啟東）產業園發展成為上海外高橋保稅區的一塊“飛地”。

異地產業園區合作的優勢主要在于，開發經驗相對豐富的發達地區政府或園區可以突破土地、能源、資源匱乏和環境承載力、商務成本等瓶頸制約，為經濟發展方式轉變和產業升級提供更多的空間；而開發經驗相對缺乏的欠發達地區政府或園區則可以利用合作園區的金融科技、知識溢出、產業轉移以及資金優勢和管理經驗等培育新的動力源和增長極，加快發展本地經濟。推動異地合作共建產業園區，應注意以下兩個方面的問題：一是摒棄過去的“拉郎配”模式，制定異地合作共建產業園區的統計和政績考核辦法，解決好異地合作共建產業園區的GDP統計、稅收分成、經營收益分配等收益共享機制，同步提升雙方合作積極性。二是妥善處理園區共建過程中政府與市場的關系。一方面對異地合作共建產業園區給予財稅金融政策支持以及用地指標傾斜；另一方面在異地合作共建產業園區建設管理等組織及操作層面應實行企業化管理、市場化運作。

四、企業：長三角更高質量一體化發展的推進主體

市場經濟的主體是企業。相對于中國其他區域而言，長三角的企業數量增長速度較快。2017年，長三角地區規模以上工業企業在全國37.3萬家規模以上工業企業中占比超過30%。截至2021年5月底，長三角三省一市共有1588家A股上市公司，占滬深兩市A股總量的近40%。同時，三省一市還有大量的中小企業及小微企業。

然而，按照地方政府行政決策的國有企業或國有控股企業是地方政府分割和保護市場的微觀基礎。為此，加大力度、更深層次地推進混合所有制改革，讓企業真正回歸市場主體的本源，減弱甚至取消地方政府對企業的所有權約束，形成主要由市場導向的企業準入與退出，給予各類企業充分的發展空間，促使企業跟進與深度參與市場，是推進長三角地區高質量一體化發展的核心力量。發揮企業主體作用，推進長三角地區高質量一體化發展的途徑主要包括以下兩個方面。

（一）促使企業跨區域并購，自發產生區域一體化發展的內生效應

歐共體的成功經驗表明，跨區域的企業聯合、合作、合營以及兼并收購等活動，可以在本區域內產生以市場為導向的自我聯合效應，實現企業集中、市場集中和產業集聚，進而加速長三角地區經濟發展一體化機制的形成。因此，在維持現有行政邊界嚴肅性的前提下，在共同市場建立的過程中，長三角應堅持企業在并購中的主體地位，從企業發展的戰略出發，促發企業自覺自愿參與并購，鼓勵長三角企業在微觀基礎領域進行自由并購式投資；同時，為克服單一企業體量太小、力量不足的缺陷，應大力鼓勵長三角企業聯合起來收購國外的企業，以此降低內耗和收購成本，建立中國的巨型跨國企業和骨干企業集團，實現產權融合和管理整合。歸根結底，企業跨區域并購使企業跨區域分布成為可能，即總部與生產基地或營銷體系跨地區、跨國界分布。其結果是，地區間的低水平的產業競爭，轉變為集團內部各個部門之間的合作，企業的生產要素能在更大范圍內自由流動，形成區域專業分工格局。

在長三角企業跨地區、跨國界兼并收購過程中，需要注意以下幾個方面：首先，政府給予企業有力度、能落地的政策扶持，出臺相關稅收優惠政策，降低企業跨地區、跨國界兼并收購的成本和難度，提高企業市場競爭力和綜合實力，鼓勵企業成長為具有國際競爭力的大企業大集團。其次，進一步完善和創新保護民營企業產權保護的方法、措施、法律和制度，維護各種所有制企業公平競爭；激發和調動民營企業參與跨地區、跨國界兼并收購的沖動和愿望，健全知識產權保護制度，促進民營企業大膽進行產品研究和技術革新，提升企業跨地區、跨國界兼并收購的整體質量和水平。最后，探索實行“一個窗口對外”與“聯合審批”，減少審批過程中并購主體雙方的人力和物力耗費，建立多部門溝通協調機制，降低出現漏洞和風險的可能性，保護并購雙方的合法權益。

（二）促使產業鏈跨區域連接，實現產業發展的規模經濟和范圍經濟

企業“抱成團”結成產業鏈，突破了企業的有形界限，延伸了企業的功能，促使交易成本降低和打破零和博弈，進而將單個企業的優勢轉化為產業和區域的整體優勢，這是推動企業聯合與協作、提升區域競爭力的有效工具。產業鏈的縱橫延伸和企業集群，通過關聯（乘數）效應和自我強化機制，強化了區域的產業互補合作，有助于實現產業發展的規模經濟和范圍經濟，進而將區域內的經濟行為主體（企業）經由分工協作網結成整體，形成發展的合力。此外，依靠產業鏈跨區域連接手段組織企業間的生產與服務環節，整合區內資源，通過產業聯系、技術擴散和輻射效應帶動其他地區的發展，促使區域經濟形成相互依存、因果轉化的良性循環，有助于形成區域一體化發展的新格局。

長三角促進產業鏈的跨區域連接，符合產業組織優化的要求和地域經濟系統理論、勞動地域分工理論，應著力于以下兩個方面：一是延伸產業鏈條。加大招商引資力度，依托現有產業鏈實現雙向延伸，推動產業規模擴張，促進產品集群化開發和規模化生產，并通過技術引進、技術轉讓、合作開發、市場競爭等方式，做大做強產業鏈中的龍頭企業，逐步確立長三角地區在全國乃至全球分工體系中的“鏈主”地位。二是產業鏈協同發展。堅持市場的主體地位和決定性作用，改變各地政府各自為政的狀況，本著“資源共享、平等開放”的原則，打破制約產業鏈協同發展的區域性市場壁壘，促進資金、技術、人才在區域內自由流動，不斷加大地區間的交流合作；充分發揮資源稟賦優勢，明確自身產業發展定位，形成分工明確的產業鏈，并謀劃建設一批主業突出、特色鮮明的產業園區或示范基地，打造特色產業鏈。

五、社會組織：長三角更高質量一體化發展的中介和橋梁

社會組織是政府與市場之間的潤滑劑。發達國家的實踐經驗表明，社會組織有助于解決政府與市場無法觸及的很多問題。社會組織的發展程度被視為區域高質量一體化發展的一個重要表征。從長三角地區社會組織的發展情況來看，三省一市的社會組織在全國占比非常高。“中國社會組織公共服務平臺”的統計資料顯示，2019年，華東地區共有308421個社會組織，占全國的（834448個）37%。社會組織的發展壯大，會產生空間溢出的正外部性，對推動長三角區域一體化發展產生重要影響。

因此，長三角應鼓勵各類行業協會、公益性組織以及非政府社會團體等社會力量多途徑地參與長三角地區高質量一體化發展建設，合理運用社會資源優勢，達到“1+1＞2”的良好效果，為加強地區間、行業間的溝通交流等提供渠道和支撐。一是支持設立科技促進聯盟、標準創新聯盟、知識產權保護聯盟等樞紐型組織，并主動融入、布局全球知識創新網絡，積極探索政策互聯、技術互通、知識共享、發展互動的協同創新模式，推動建立廣泛的知識創新共同體，在更高水平上開展創新合作，并依據市場規則建立知識產權的利益分配機制及調節機制，提升知識轉移、轉化效率。二是建立行業聯盟網格服務體系，提供資源對接平臺，協助企業建立“朋友圈”，進行市場化拓展，并開展多種形式的知識共享和交流，實現企業發展的高效化、體系化、集聚化以及互利共贏；積極推動與國際標準的互認，對標國外企業，推進長三角企業更好地與國際接軌。三是建立健全環保社會組織參與機制，聯合部分使命一致、專業和優勢互補的民間環保組織，自主地專業化介入和規范化監督生態環境，共同推動和解決某些重大環保問題，并通過建立第三方評估制度，提高環保社會組織的公信力和透明度。

從上述分析可知，對于推進長三角更高質量一體化發展，政府的作用極為重要，但這并不意味著政府是唯一的主體，城市、園區、企業以及社會組織同樣缺一不可、不可替代。而且它們之間存在十分緊密的聯系：政府統籌調控長三角高質量一體化發展的全局，企業承擔長三角區域一體化合作項目的具體實施，產業園區是承載企業投資及產業合作的主要平臺，中心城市和都市圈作為企業和園區的集聚中心，構成國家調控資源配置、統籌空間布局的節點與樞紐，社會組織作為政府合作機制和市場一體化機制的重要補充，是推進長三角高質量一體化發展的中介和橋梁。因此，在推進長三角更高質量一體化發展的過程中，政府、城市、園區、企業、社會組織的功能和價值并不是孤立存在的，而是互為載體、相互依托。只有加強彼此的協同才能實現不同層面的合作，真正實現協同發展、互利共贏的局面。因此，必須充分發揮多方力量，從自上而下、權力命令式的政府主導模式轉換為平等的、優勢互補的多元聯動模式，為深入推進長三角地區高質量一體化發展注入新的動力。

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[1]孔令池，洪功翔.從政府主導轉向多元聯動：長三角地區高質量一體化發展的推進邏輯［J］.中共南京市委黨校學報，2020（2）：11-16.