第二節　城鎮房地產制度概述

一、城鎮土地使用制度改革

（一）改革前的土地無償無限期使用制度

我國計劃經濟時期的城鎮土地使用制度具有三大特點。

1.行政劃撥

所謂行政劃撥，是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面：

（1）土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃的方式獲得，而是按照一定的建設用地程序，由政府有關主管部門無償撥給；

（2）國家因經濟、文化、國防建設或者興辦社會公共事業，需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃的方式取得，而是運用行政手段無償調用。

2.無償無限期使用

所謂無償無限期使用，是指從國家那里得到土地時不支付地價，在使用土地的過程中也不繳納地租或土地使用費。同時，國家在將土地劃撥給這些使用者時，也沒有規定具體明確的土地使用期限。除非遇到國家新的建設需要使用該塊土地，否則土地使用者可以無限期地占用下去。

3.禁止轉讓土地

所謂禁止轉讓土地，是指禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換等方式將土地轉讓給其他單位或個人使用。如果土地使用者不再需要使用該塊土地，必須將土地無償交給國家有關部門，由其重新安排使用。

上述我國城市土地使用制度存在著一些弊端，主要表現為：不利于土地的合理利用；不利于正確評價企業的績效；有違按勞分配原則；不利于城市建設；產生不正之風。

我國改革前的城市土地使用制度是整個傳統經濟體制的一個重要組成部分，整個傳統經濟體制不改革，傳統城市土地使用制度即使存在上述弊端，也不能順利進行改革。20世紀70年代末期，我國開始經濟體制改革和對外開放，傳統城市土地使用制度不再適應經濟體制改革和對外開放的需要。改革土地使用制度被提上了日程，土地制度改革釋放出土地的巨大活力，促進國民經濟健康發展。

（二）城鎮土地使用制度改革歷程

1.征收土地使用費

征收土地使用費起初是針對對外開放舉辦的中外合資企業提出的。1982年，深圳經濟特區開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費。國務院于1988年發布了《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》（以下簡稱《城鎮土地使用稅暫行條例》），規定土地使用費改征土地使用稅。

2.開展土地使用權有償出讓和轉讓

征收土地使用費的改革還未放開土地使用權轉讓，因而對傳統土地使用制度觸動不大。1987年下半年，深圳經濟特區率先開展土地使用權有償出讓和轉讓的試點，國家出讓土地使用權及允許進行土地使用權抵押。1988年，福州、海口、廣州、廈門、上海、天津等城市也相繼進行了這方面的試點。

3.制定地方性土地使用權有償出讓、轉讓法規

為了使土地使用權有償出讓、轉讓活動法制化，做到有法可依，自1987年11月起，上海、廣東、海南、海口、廈門、天津先后制定和頒發了地方性的土地使用權有償出讓和轉讓的有關辦法或規定。

4.修改憲法和土地管理法

1988年4月12日通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修正案，刪去了《憲法》中不得出租土地的規定，改為：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”這為土地使用權制度改革的全面推開和深入發展掃清了道路。1988年12月29日，我國對《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）也做了相應修改。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了《憲法》修正案，將《憲法》第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”根據《憲法》修正案，2004年8月28日，十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，區分了“征收”和“征用”的含義。

5.制定全國性土地使用權出讓和轉讓條例

1990年5月19日，國務院發布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》），對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題做了明確規定。1994年7月5日，全國人大常委會通過了《城市房地產管理法》，明確規定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，并對土地使用權的出讓和轉讓做了進一步的補充完善。

（三）現行城鎮土地使用制度

經過改革探索，我國新型城鎮土地使用制度逐步確立。現行城鎮土地使用制度，是在不改變城市土地國有的條件下，采取拍賣、招標、協議、掛牌等方式將土地使用權有償、有限期地出讓給土地使用者；土地使用者的土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，其合法權益受國家法律保護。

二、城鎮住房制度改革

改革開放之后，我國房地產市場的發展壯大，主要得益于兩大制度改革：一是城鎮住房制度改革，簡稱“住房制度改革”或者“房改”；二是城鎮國有土地使用制度改革，簡稱“土地使用制度改革”。通過上述兩大制度改革，我國形成了土地使用權出讓和轉讓市場、新建商品房買賣市場、存量房（也稱“二手房”）買賣和租賃市場，房地產抵押以及房地產開發、估價、經紀、物業管理等經濟活動也很活躍。

（一）探索和試點階段

改革開放之前，城鎮住房主要由國家投資建設；建好的住房不出售，主要是通過職工所在單位，按照工齡、職務、學歷等打分排隊進行分配；對于分配后的住房，只收取象征性的、近乎無償使用的低租金。這種住房制度通常被概括為“國家統包住房投資建設，以實物形式向職工分配并近乎無償使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不僅住房建設投資“有去無回”，不能循環和周轉，而且收取的低租金不夠支付住房的日常維修和管理費用，住房建設以及維修和管理成了國家的沉重包袱，職工對住房形成“等、靠、要”的觀念，抑制了個人對住房的投入，城鎮住房緊張問題日益突出。

1978年9月，鄧小平同志提出：解決住宅問題能不能路子寬些。1980年4月，鄧小平同志在關于建筑業和住宅問題的談話中，指出了城鎮住房體制的基本走向，打破了傳統的住房公有制、福利制觀點，描繪出了住房新制度的基本藍圖。同年6月，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策，準許私人建房、買房、擁有自己的住宅，不僅新建住宅可以出售，現有住宅也可以出售。城鎮住房制度改革的序幕由此拉開。

住房制度改革的實踐，始于1979年，經歷了公房出售試點、提租補貼試點。

公房出售試點。1979年，國家城建總局決定試行把新建住房以土建成本價向居民出售。到1981年，全國有23個省、自治區、直轄市的60多個城市，以及部分縣鎮開展了這種新建住房出售工作。1982年4月，國家建委、國家城建總局選擇鄭州、常州、四平、沙市4個城市進行新建住房補貼出售試點。在總結經驗的基礎上，城鄉建設環境保護部在1984年10月向國務院提出了《關于擴大城市公有住宅補貼出售試點的報告》。到1985年底，全國共有27個省、自治區、直轄市的160個設市城市和300個縣鎮開展了補貼出售公房的試點，共出售住房1092萬平方米。

提租補貼試點。補貼售房在一定程度上解決了當時城鎮居民經濟承受能力較低的問題，但在試點中出現了一些問題。到了1986年初，新建公房補貼出售的改革因受到廣泛批評而停止。1987年，國務院相繼批準煙臺、蚌埠、唐山3個城市以提租和補貼持平為原則，大幅度提高租金，同時給予相應補貼的住房制度改革方案。在總結試點城市經驗的基礎上，以1988年第一次全國住房制度改革工作會議為標志，我國形成了以提租補貼為核心的第一個全國性的住房制度改革方案。截至1990年，全國共12個城市、13個縣鎮和一批企業出臺了以提租補貼為主要內容的房改方案。

（二）全面推進和配套改革階段

以提租和補貼總量平衡為基本思路的房改方案對既得利益者觸動很大，在實際操作中面臨多重阻力，難以全面推開。1991年6月，《國務院關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》發布，提出了分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進住房制度改革的思路。同年10月，我國召開了第二次全國住房制度改革工作會議，提出了“多提少補”或小步提租不補貼的租金改革原則，指出房改“貴在起步”。同年11月，國務院辦公廳轉發了國務院住房制度改革領導小組《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》，明確了住房制度改革的指導思想和根本目的。這些措施推動了全國特別是大城市的住房制度改革，標志著房改已從探索和試點階段，進入全面推進和綜合配套改革新階段。

（三）深化和全面實施階段

1994年7月，八屆全國人大常委會第八次會議通過《城市房地產管理法》，自1995年1月1日起施行。該法的出臺，對加強城市房地產管理、維護房地產市場秩序、保障房地產權利人合法權益、促進房地產業健康發展具有重要意義。在該法的起草和審議過程中，各方面對一些問題有不同意見，爭議的問題主要有：房地產管理體制、是否規定“房地產權利主體一致的原則”、集體所有的土地能否出讓、是否規定土地使用權的劃撥方式、土地使用權的出讓方式、私有房屋用地是否規定視同劃撥方式取得、土地使用權的使用期限、以出讓方式取得的土地使用權期滿后該土地上的地上物如何處理、房地產開發期限、是否規定對房地產開發企業進行資質審查、對預售商品房的條件限制、預購商品房的再轉讓、房屋租賃及其租期、房地產登記發證等。

1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》發布，確定房改的根本目的是建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容可概括為“三改四建”，住房制度改革要堅持配套、分階段推進。該決定指出，近期的任務是：全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩步出售公有住房，大力發展房地產交易市場和社會化的房屋維修、管理市場，加快經濟適用住房建設，到20世紀末初步建立起新的城鎮住房制度，使城鎮居民住房達到小康水平。

1998年是房改取得關鍵性突破的一年。該年7月，為促使住宅業成為新的經濟增長點，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》發布，宣布從1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。深化房改的指導思想是：穩步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度；加快住房建設，促使住宅業成為新的經濟增長點，不斷滿足城鎮居民日益增長的住房需求。深化房改的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。

黨的十九大報告中明確指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。相比黨的十八大報告中提出的“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”，黨的十九大報告中的全新提法富有新意也深有內涵，表明黨中央在深思熟慮之后，開始逐步認為住房制度不僅要有市場配置作為主體組成部分、補齊政府保障的短板，還要在市場配置和政府保障之外扶持培養新供給主體、探索增加“第三條道路”的可能性。

三、住房保障制度

住房保障制度是國家通過行政手段保障人民基本居住需求的各種政策措施，是對市場化住房分配制度的必要補充，也是國家社會政策與社會保障制度的重要組成部分。目前，我國正在加快建立以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。

（一）以經濟適用住房保障制度為主階段（1988—2002年）

我國在住房制度改革之初，就提出建立保障和市場雙軌制的住房供應體系。1994年7月，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》提出，建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。經濟適用房成為我國保障房體系建設的開端。1998年7月，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》提出，建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。其中，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。廉租住房是我國最早的出租型保障房，我國開始形成以廉租住房為主的出租性保障房，以及以經濟適用房為主的出售性保障房組成的兩種住房保障體系。

（二）廉租住房保障階段（2003—2009年）

2003年8月，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》提出，要完善供應政策，調整供應結構，建立和完善廉租住房制度，強化政府住房保障職能，切實保障城鎮最低收入家庭基本住房需求。

2006年5月，《關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》提出，廉租住房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，要加快城鎮廉租住房制度建設，穩步擴大廉租住房制度覆蓋面。

2007年8月，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發布，擴大了廉租住房制度的保障范圍，出租對象由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭。

（三）公共租賃住房保障階段（2010—2019年）

2010年6月，住房城鄉建設部、國家發展改革委等七部委聯合發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，確定了公共租賃住房在我國住房保障制度中的地位。其供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。我國租房保障體系形成“廉租房—公租房—經濟適用房”“三足鼎立”的局面。2014年，公共租賃住房和廉租住房統稱為“公共租賃住房”，開始并軌運行，公共租賃住房進入快速發展階段。

（四）保障性租賃住房階段（2020年以來）

保障性租賃住房建設是我國新形勢下住房制度改革的又一個新探索，是解決大城市住房結構性問題的著力點，更是優化房地產租住供需平衡，促進房地產健康穩定發展的有效手段。

2020年的中央經濟工作會議以“解決好大城市住房突出問題”和“解決好青年人的住房問題”為重要議題進行討論，正式提出加大保障性租賃住房建設力度，并要求土地供應向租賃住房建設傾斜。保障性租賃住房正式成為我國住房保障體系的重要組成部分。2021年3月，國務院政府工作報告提出，解決好大城市住房突出問題，切實增加保障性租賃住房供給，降低租賃住房稅費負擔，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。2021年7月，《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》印發，要求扎實推進住房保障工作，有效改善了城鎮戶籍困難群眾住房條件，但新市民、青年人等群體住房困難問題仍然比較突出，需加快完善以公共租賃住房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。首次在國家層面明確了我國住房保障體系的頂層設計，明確了保障性租賃住房基礎制度及相關支持政策。我國正式形成“公共租賃住房—保障性租賃住房—共有產權房”的新時代住房保障體系。隨后，各地的“十四五”規劃更是明確了保障性租賃住房的建設指標，正式確立了保障性租賃住房在住房保障體系中的獨立地位，保障性租賃住房成為我國保障性住房供應體系的重要組成部分和重點工作。

（五）共有產權住房探索

我國部分省份因地制宜地推出了一些新的保障性住房產品。2007年，江蘇省淮安市最先在全國提出將共有產權房作為保障性住房。2014年6月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6個城市作為共有產權住房試點城市進行試運行，共有產權房以試點的形式成為新的保障性住房，但并未在全國內形成推廣。

四、住房公積金制度

（一）住房公積金制度概述

住房公積金，是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體（統稱“單位”）及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。住房公積金實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督制度。

我國住房公積金制度最早于1991年在上海市建立。從1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼試行符合本地實際的住房公積金制度。1994年，《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號），要求全面推行住房公積金制度。1999年，國務院發布施行了《住房公積金管理條例》，住房公積金業務穩步發展，逐步規范，住房公積金的使用方向從生產領域轉向消費領域，從支持住房建設轉向支持職工住房消費。2002年，國務院修改了《住房公積金管理條例》，從調整和完善住房公積金決策體系、規范住房公積金管理機構設置、健全和完善監督體系、強化住房公積金歸集和使用等方面進一步完善住房公積金制度，規范住房公積金管理。《國務院關于修改部分行政法規的決定》（2019年3月24日中華人民共和國國務院令第710號）再次對住房公積金制度進行了修改。

（二）住房公積金繳存

上文所述單位及其在職職工都應按月繳存住房公積金。有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金；城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金。職工繳存的住房公積金和單位為職工繳存的住房公積金，全部納入職工個人賬戶。每位職工只能有一個住房公積金賬戶。職工個人繳存的住房公積金，由所在單位每月從其工資中代扣代繳。單位應當于每月發放職工工資之日起5日內將單位繳存的和為職工代繳的住房公積金匯繳到住房公積金專戶內，由受委托銀行計入職工住房公積金賬戶。

住房公積金繳存基數是職工本人上一年度月平均工資，原則上不應超過職工工作地所在城市統計部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍。繳存基數每年調整一次。繳存比例是指職工個人和單位繳存住房公積金的數額占職工上一年度月平均工資的比例。單位和個人的繳存比例不低于5%，原則上不高于12%。具體繳存比例由住房公積金管委會擬定，經本級人民政府審核后，報省、自治區、直轄市人民政府批準。

（三）住房公積金提取

住房公積金提取，是指繳存職工符合住房消費提取條件或喪失繳存條件時，部分或全部提取個人賬戶內的住房公積金存儲余額的行為。職工有下列情形的，可以申請提取個人賬戶內的住房公積金存儲余額：

（1）購買、建造、翻建、大修自住住房的；

（2）償還購建自住住房貸款本息的；

（3）租賃自住住房，房租超出家庭工資收入一定比例的；

（4）離休、退休和出境定居的；

（5）職工死亡、被宣告死亡的；

（6）享受城鎮最低生活保障的；

（7）完全或部分喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的；

（8）管委會依據相關法規規定的其他情形。

（四）住房公積金使用

1.發放個人住房貸款

設立個人住房公積金賬戶，且連續足額正常繳存一定期限的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。繳存職工在繳存地以外地區購房，可按購房地住房公積金個人住房貸款政策向購房地住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。

住房公積金個人住房貸款和商業性個人住房貸款，除貸款資金來源不同外，在貸款對象、貸款流程以及貸款利率、額度等方面也存在明顯差異。

2.購買國債

在保證職工住房公積金提取和貸款的前提下，經住房公積金管理委員會批準，住房公積金管理中心可將住房公積金用于購買國債。

3.貸款支持保障性住房建設試點

2009年，國家開展了利用住房公積金貸款支持保障性住房建設的試點工作。試點城市在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，貸款利率按照五年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%執行。利用住房公積金結余資金發放的保障性住房建設貸款，定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規劃的城市棚戶區改造項目安置用房、政府投資的公共租賃住房建設。