第三節　國有建設用地使用權出讓

我國依法實行國有土地有償使用制度，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。國有土地使用權出讓、國有土地租賃等應當依照國家有關規定通過公開的交易平臺進行交易，并納入統一的公共資源交易平臺體系。

一、國有建設用地使用權出讓的概念

建設用地使用權出讓簡稱“土地使用權出讓”，是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓金是指通過有償有期限出讓方式取得土地使用權的受讓者，按照出讓合同規定的期限，一次或分次提前支付的整個使用期間的地租。

二、國有建設用地使用權出讓方式

《民法典》第三百四十七條規定：“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》規定，建設用地使用權出讓，除依法可以采取協議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

（一）招標出讓

招標出讓是指市、縣人民政府自然資源主管部門（以下簡稱“出讓人”）發布招標公告，邀請特定或者不特定的自然人、法人和其他組織參加國有建設用地使用權投標，根據投標結果確定國有建設用地使用權人的行為。招標出讓方式的特點是有利于公平競爭，適用于需要優化土地布局、重大工程的較大地塊的出讓。投標、開標依照下列程序進行。

（1）投標人在投標截止時間前將標書投入標箱。招標公告允許郵寄標書的，投標人可以郵寄，但出讓人在投標截止時間前收到的方為有效。標書投入標箱后，不可撤回。投標人應當對標書和有關書面承諾承擔責任。

（2）出讓人按照招標公告規定的時間、地點開標，邀請所有投標人參加。由投標人或者其推選的代表檢查標箱的密封情況，當眾開啟標箱，點算標書。投標人少于3人的，出讓人應當終止招標活動。投標人不少于3人的，應當逐一宣布投標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容。

（3）評標小組進行評標。評標小組由出讓人代表、有關專家組成，成員人數為5人以上的單數。評標小組可以要求投標人對投標文件作出必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質性內容。評標小組應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審。

（4）招標人根據評標結果，確定中標人。按照“價高者得”的原則確定中標人的，可以不成立評標小組，由招標主持人根據開標結果，確定中標人。對能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準，或者能夠滿足招標文件的實質性要求且價格最高的投標人，應當確定為中標人。

（二）拍賣出讓

拍賣出讓是指出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定國有建設用地使用權人的行為。拍賣出讓是按規定時間、地點，利用公開場合由政府的代表者——自然資源主管部門主持拍賣（指定）地塊的土地使用權（也可以委托拍賣行拍賣），由拍賣主持人首先叫底價，諸多競拍者輪番報價，通常情況下，出最高價者取得土地使用權。拍賣出讓方式的特點是有利于公平競爭，它適用于區位條件好、交通便利的繁華市區、土地利用上有較大靈活性的地塊的出讓。競買人不足3人，或者競買人的最高應價未達到底價時，應當終止拍賣。拍賣會依照下列程序進行：

（1）主持人點算競買人；

（2）主持人介紹拍賣宗地的面積、界址、空間范圍、現狀、用途、使用年期、規劃指標要求、開工和竣工時間以及其他有關事項；

（3）主持人宣布起叫價和增價規則及增價幅度，沒有底價的，應當明確提示；

（4）主持人報出起叫價；

（5）競買人舉牌應價或者報價；

（6）主持人確認該應價或者報價后繼續競價；

（7）主持人連續3次宣布同一應價或者報價而沒有再應價或者報價的，主持人落槌表示拍賣成交；

（8）主持人宣布最高應價或者報價者為競得人。

（三）掛牌出讓

掛牌出讓國有土地使用權，是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果或者現場競價結果確定國有建設用地使用權人的行為。掛牌時間不少于10個工作日，掛牌期間，自然資源主管部門可以根據競買人競價情況調整增價幅度。掛牌依照下列程序進行：

（1）在掛牌公告規定的掛牌起始日，出讓人將掛牌宗地的面積、界址、空間范圍、現狀、用途、使用年期、規劃指標要求、開工時間和竣工時間、起始價、增價規則及增價幅度等，在掛牌公告規定的土地交易場所掛牌公布；

（2）符合條件的競買人填寫報價單報價；

（3）掛牌主持人確認該報價后，更新顯示掛牌價格；

（4）掛牌主持人在掛牌公告規定的掛牌截止時間確定競得人。

掛牌截止日期應當由掛牌主持人主持確定。掛牌期限屆滿，掛牌主持人現場宣布最高報價及其報價者，并詢問競買人是否愿意繼續競價。有競買人表示愿意繼續競價的，掛牌出讓轉入現場競價，通過現場競價確定競得人。掛牌主持人連續3次報出最高掛牌價格，沒有競買人表示愿意繼續競價的，按照下列規定確定是否成交：在掛牌期限內只有1個競買人報價，且報價不低于底價，并符合其他條件的，掛牌成交；在掛牌期限內有2個或者2個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于底價者除外；在掛牌期限內無應價者或者競買人的報價均低于底價或者均不符合其他條件的，掛牌不成交。

以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書。中標通知書或者成交確認書應當包括出讓人和中標人或者競得人的名稱，出讓標的，成交時間、地點、價款，以及簽訂國有建設用地使用權出讓合同的時間、地點等內容。中標通知書或者成交確認書對出讓人和中標人或者競得人具有法律效力。出讓人改變競得結果，或者中標人、競得人放棄中標宗地、競得宗地的，應當依法承擔責任。中標人、競得人應當按照中標通知書或者成交確認書約定的時間，與出讓人簽訂國有建設用地使用權出讓合同。中標人、競得人支付的投標、競買保證金抵作土地出讓價款；其他投標人、競買人支付的投標、競買保證金，出讓人必須在招標拍賣掛牌活動結束后5個工作日內予以退還，不計利息。招標拍賣掛牌活動結束后，出讓人應在10個工作日內將招標拍賣掛牌出讓結果在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布。出讓人公布出讓結果，不得向受讓人收取費用。受讓人依照國有建設用地使用權出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領取國有建設用地使用權證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書。中標人、競得人有下列行為之一的，中標、競得結果無效，造成損失的，應當依法承擔賠償責任：提供虛假文件隱瞞事實的；采取行賄、惡意串通等非法手段中標或者競得的；自然資源主管部門的工作人員在招標拍賣掛牌出讓活動中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（四）協議出讓

協議出讓國有土地使用權，是指國家以協議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于按國家規定確定的最低價。協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地（拆遷）補償費用，以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。低于最低價時國有土地使用權不得出讓。省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門應當擬定協議出讓最低價，報同級人民政府批準后公布，由市、縣人民政府自然資源主管部門實施。

對符合協議出讓條件的，市、縣人民政府自然資源主管部門會同城市規劃等有關部門，依據國有土地使用權出讓計劃、城市規劃和意向用地者申請的用地項目類型、規模等，制定協議出讓土地方案。協議出讓土地方案應當包括擬出讓地塊的具體位置、界址、用途、面積、年限、土地使用條件、規劃設計條件、供地時間等。

市、縣人民政府自然資源主管部門應當根據國家產業政策和擬出讓地塊的情況，按照《城鎮土地估價規程》的規定，對擬出讓地塊的土地價格進行評估，經市、縣人民政府自然資源主管部門集體決策，合理確定協議出讓底價。協議出讓底價不得低于協議出讓最低價。協議出讓底價確定后應當保密，任何單位和個人不得泄露。

協議出讓土地方案和底價經有批準權的人民政府批準后，市、縣人民政府自然資源主管部門應當與意向用地者就土地出讓價格等進行充分協商，協商一致且議定的出讓價格不低于出讓底價的，方可達成協議。市、縣人民政府自然資源主管部門應當根據協議結果，與意向用地者簽訂《國有土地使用權出讓合同》。

《國有土地使用權出讓合同》簽訂后7日內，市、縣人民政府自然資源主管部門應當將協議出讓結果在土地有形市場等指定場所，或者通過報紙、互聯網等媒介向社會公布，接受社會監督。公布協議出讓結果的時間不得少于15日。

以協議出讓方式取得國有土地使用權的土地使用者，需要將土地使用權出讓合同約定的土地用途改變為商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用途的，應當取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應的土地使用權出讓金，并依法辦理土地使用權變更登記手續。

三、國有建設用地使用權出讓計劃的擬訂和批準權限

《城市房地產管理法》規定：土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計劃?？h級以上地方人民政府出讓土地使用權用于房地產開發的，須根據省級以上人民政府下達的控制指標擬訂年度出讓土地使用權總面積方案，按照國務院規定，報國務院或者省級人民政府批準。土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施。直轄市的縣人民政府及其有關部門行使前款規定的權限，由直轄市人民政府規定。

四、國有建設用地使用權出讓年限

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定的出讓最高年限分別為居住用地70年，工業用地50年，教育、科技、文化衛生、體育用地50年，商業、旅游、娛樂用地40年，綜合或其他用地50年。

出讓土地使用權的最高年限不是唯一年限，具體出讓項目的實際年限由國家根據產業特點和用地項目情況確定或與用地者商定。土地使用權出讓的實際年限不得高于規定最高年限。

五、國有建設用地使用權收回、屆滿與終止

（一）建設用地使用權收回

1.依法經批準收回

國家收回土地使用權有多種原因，如使用權期限屆滿、提前收回、沒收等。根據《土地管理法》第五十八條的規定，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權的情形有：

（1）為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的；

（2）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；

（3）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（4）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。《民法典》第二百四十三條規定：“……征收集體所有的土地，應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收組織、個人的房屋以及其他不動產，應當依法給予征收補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何組織或者個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”

2.土地使用者不履行土地使用權出讓合同而收回

土地使用者不履行土地使用權出讓合同而收回土地使用權有兩種情況。一是土地使用者未如期支付地價款。土地使用者在簽約時應繳地價款的一定比例作為定金，60日內應支付全部地價款，逾期未全部支付地價款的，出讓方依照法律和合同約定，收回土地使用權。二是土地使用者未按合同約定的期限和條件開發和利用土地，由縣以上人民政府自然資源主管部門予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款，直至無償收回土地使用權，這是對不履行合同的義務人，采取的無條件取消其土地使用權的處罰形式。

3.司法機關決定收回

因土地使用者觸犯國家法律，不能繼續履行合同或司法機關決定沒收其全部財產，收回土地使用權。

（二）建設用地使用權期限屆滿續期

根據《民法典》，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。非住宅建設用地使用權期限屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋以及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

（三）建設用地使用權終止

1.因土地滅失而終止

土地使用權要以土地的存在或土地能滿足某種需要為前提，因土地使用權滅失而導致使用人實際上不能繼續使用土地，使用權自然終止。土地滅失是指由于自然原因造成原土地性質的徹底改變或原土地面貌的徹底改變，諸如地震、水患、塌陷等自然災害引起的不能使用土地而終止。

2.因土地使用者的拋棄而終止

由于政治、經濟、行政等原因，土地使用者拋棄使用的土地，致使土地使用合同失去意義或無法履行而終止土地使用權。《民法典》第三百六十條規定：“建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理注銷登記。登記機構應當收回權屬證書?！?/p>