三、實施產業基礎再造工程的理論依據

實施產業基礎再造工程是新形勢下產業政策創新的最新實踐。要準確把握政府行為和產業政策實施的依據、科學界定政府行為的邊界，必須從政府和市場關系角度進行分析，不斷深化對政府和市場關系的認識。青木昌彥、奧野正寬等（1998）認為，產業政策的本質是通過政策措施的適度干預來解決多部門協調失靈和系統失靈等問題。實施產業基礎再造工程的理論依據即如此，政府的職責主要是通過適當干預完成企業做不了或者不愿意做的事情。

（一）解決市場失靈問題

市場失靈問題主要包括兩個方面。一是公共物品問題。產業基礎具有很強的正外部性，具有公共物品或準公共物品屬性。產業基礎領域的投資具有規模大、周期長、風險高、門檻高的特點，這使市場主體的投資規模和水平難以滿足產業需求，從而出現投資不足和補償不足的市場失靈問題。在此情形下，必須發揮政府“有形之手”的調節作用。二是市場競爭中出現的壟斷問題。由于產業基礎領域具有分工鎖定、行業進入門檻高、技術突破難等特征，國外先發者已經形成了較強的行業壟斷和寡頭市場特征，國內后發追趕者只有不計成本地加大研發投入，迅速提升生產能力，才有可能在已經形成寡頭壟斷的市場結構中有足夠的能力與國外同行競爭，進而逐步打破分工鎖定的市場格局。因此，企業發展初期往往虧損經營并需要政府扶持，市場競爭中對企業短期利潤最大化目標追求的設定，并不適用于產業基礎部門。

（二）解決多主體協調失靈問題

這類問題主要包括經濟管理部門之間不協調、研發與應用環節不協調、軍民之間不協調、人才的培養與使用不協調等。一方面，經濟管理部門之間不協調。科技部、工業和信息化部、國家發展改革委各自發布項目指南、指導目錄，都要求項目具有技術研發突破、進行產業化能力建設，從而導致項目重復支持等。另一方面，產業鏈上下游協調不夠。研發鏈、產業鏈分割、缺位，協同銜接能力差，技術成果主要集中在科研院所，缺乏科技成果轉化的通道和橋梁，科技成果產業化率低，科技成果與產業化“兩張皮”問題突出。支持研發和產業化脫節，一邊通過鼓勵研發支持國產化技術開發和設備生產，一邊又通過出口退稅等政策支持進口國外設備，“政策打架”的現象時有發生。同時，由于國內的軍工產品難以適應民品市場的需要，民用技術受國外“卡脖子”約束問題突出，部分民用技術裝備過多吸收國外元素，存在安全漏洞等問題，導致“民參軍”“軍轉民”渠道不暢通。此外，由于基礎領域回報低，大量基礎領域人才從學校畢業后進入金融領域工作，造成“學非所用”“用非所學”現象突出。

（三）解決系統失靈問題

系統失靈問題主要包括3個方面。一是行業基礎和共性技術研發體系缺失。240多家科研機構改制以后，削弱了行業服務功能，導致服務成本大幅提高，行業基礎和共性技術研發體系缺失。目前以企業為主體的新型研發機構很多實質上成為企業技術中心，沒有發揮應有的作用，行業共性技術缺失的問題沒有得到根本解決。二是通用技術、共性技術的擴散應用不夠。目前的產業政策主要聚焦于鼓勵前沿技術的突破，技術擴散機構相對缺失，以致忽視了先進適用技術在廣大中小企業的應用。三是產學研資源沒有形成合力。缺乏行業共性技術平臺、市場平臺和信息平臺，各自為戰的現象較為突出。

（四）解決產業政策錯位問題

長期以來，我國產業政策的“重顯輕潛”現象突出，對市場顯示度高的整機及成套設備高度重視、大力支持，對市場顯示度低的基礎能力發展重視不夠甚至忽略。政府采購政策也偏向支持國外產品，使得國內品牌缺乏應用場景，產品市場化應用困難。一些新產品的開發缺乏有效的資金和金融政策支持，風險投資、金融體系不能滿足創新創業的需求，技術鏈、產業鏈、投資鏈的完整體系尚未形成。

因此，需要實施產業基礎再造工程，通過為市場提供合適的制度設計和政策創新，加強政府在產業基礎領域的作為，促進各部門政策協同和系統再造，形成政策合力，顯著改善市場績效。