三、立法權下移階段

該階段從1979年第五屆全國人大二次會議開始至《立法法》出臺前為止。立法權在集中于中央后再度向地方適度下移，經歷授權之后，權力從中央流向地方。作為時代的轉折點，黨的十一屆三中全會將整個國家引向新的發展方向。1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》改變1954年憲法設置的立法體制，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力。[15]1986年修正后的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則將立法權力繼續向地方下移，到達市級層面，授予省會市、自治區首府市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定地方性法規的權力。[16]除此之外，全國人大或者其常委會授予深圳、海南、廈門、汕頭和珠海等經濟特區人大及其常委會制定經濟特區法規的權力，該授權允許經濟特區在遵循憲法的規定以及法律和行政法規基本原則的前提下，根據具體情況和實際需要進行靈活立法。[17]

在縱向上立法權力向地方下移，在橫向上憲法授權國務院制定行政法規，也授權各部、委員會制定規章。[18]另外，一些與改革開放相關的政策需要國務院先行立法，全國人大及其常委會分別在1983年、1984年、1985年對國務院進行授權。[19]

隨著改革開放政策的實施，舊立法體制的困境與不適已經顯露無遺，已無法為社會發展提供所需的制度支持。各個地方發展水平趨于一致的狀況被打破，地方之間的差異性逐漸凸顯出來。對此，孫立平認為，改革開放之后“全國一盤棋”的模式被打破，地方利益突顯并被表達出來，地區間的異質性明顯增強，地區之間的發展呈現“梯度格局”。[20]中央立法可能無法在細節方面關注到地方實際，其往往宏大有余而靈活實用欠佳，虛置的條款亦不在少數。因此，立法權在縱橫兩個方向上分散已經勢在必行。