二、權(quán)力集中階段

該階段從1954年憲法頒布到1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議召開前為止，立法權(quán)集中于中央，除民族自治地方外，地方不再擁有立法權(quán)力，行政機關(guān)亦無立法權(quán)。[13]1954年《憲法》明確規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)”，有權(quán)修改憲法、制定法律，而其常設(shè)機關(guān)有權(quán)解釋法律、制定法令。按照上述規(guī)定運行后發(fā)現(xiàn)，全部立法權(quán)集中于全國人大無法滿足國家法制發(fā)展的需要。由于全國人大代表眾多、代表履職的兼職特征、開會時間有限等，需要由其他主體履行部分立法權(quán)。

因此，根據(jù)1954年《憲法》第31條第19項“全國人民代表大會授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，在1955年的《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》中，全國人大授權(quán)常務(wù)委員會根據(jù)憲法的精神、根據(jù)實際需要制定部分性質(zhì)的法律（即單行法規(guī)）。此后，1959年《第二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告的決議》授權(quán)全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時地加以修改，作出新的規(guī)定”。

1957—1978年的立法工作基本處于停滯狀態(tài)，特別是十年“文化大革命”期間法制被嚴重破壞，法律形同虛設(shè)，公民權(quán)利無法保障。“文革”期間，全國人大僅舉行過一次會議，即第四屆全國人民代表大會一次會議，通過了1975年憲法。

立法體制與國家的政治狀況直接相關(guān)，該階段立法權(quán)力的中央集中則是各項政治權(quán)力高度集中的一個表現(xiàn)。正如李林所言：“立法的中央集權(quán)是這一時期我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制的政治需要和法律翻版。”[14]當然，立法權(quán)力向中央集中的趨勢并非國家進入某個階段之后突然發(fā)生，該趨勢存在時間連貫性，根源于新中國成立之后的政治狀況。