一、初創探索階段

該階段從新中國成立到1954年憲法誕生為止。該階段存在多個立法主體，中央與地方分別行使一定立法權，地方的立法權限比較有限。在中央層面，立法主體有：中國人民政治協商會議、中央人民政府委員會；在地方層面，立法主體有：大行政區人民政府委員會（或軍政委員會）[5]、省人民政府委員會[6]、市人民政府委員會[7]、縣人民政府委員會[8]以及各民族區域自治機關[9]。新中國成立之初，由《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）發揮臨時憲法的作用，對國家的各項權力作出安排。其中，《共同綱領》第12條[10]規定了國體和政體，全國人民代表大會為國家最高政權機關。在普選的全國人民代表大會召開前，由中國人民政治協商會議行使全國人民代表大會的職權，包括制定中央人民政府組織法。[11]《共同綱領》第16條[12]規定中央人民政府委員會法令有權對中央和地方的權限進行劃分，要求實現國家統一的同時激發地方活力。而其后通過的《大行政區人民政府委員會組織通則》進一步完善了中央與地方之間對立法權力的分配，其中規定大行政區除了執行中央的法律法令政策外，還有權“擬定法令條例”。中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第7條規定了中央人民政府委員會的立法權，包括：制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監督其執行；廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令；批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協定。

該階段立法權力的配置方式與新中國成立之初的政治需求相關。當時舊有法制已然廢除，而新秩序亟待建立，各行各業都需要適用新的規則，故多個主體開展立法才能滿足社會極其旺盛的制度需求。另外，雖然該階段立法主體存在多個，中央、地方都有，但是立法權力向中央聚攏的趨勢則是時代的底色。我國從分裂割據的戰亂狀態走來，人們對統一和秩序的渴望極大程度上推動了上述趨勢。