第四條 【處罰法定原則】

【條文主旨】

本條規定的是行政處罰法定原則，處罰法定是行政處罰應遵循的首要原則。

【新舊條文對照】

【適用指南與執法風險提示】

行政合法性原則是行政法的基本原則，處罰法定則是行政法合法性原則在行政處罰領域的具體體現。作為典型負擔型行政行為的行政處罰，其直接關系著公民、法人或者其他組織合法權益的減損或法律義務的增加，因而行政處罰的設定及實施必須嚴格依法而為。從行政訴訟的角度觀察，人民法院對被訴的行政行為秉承合法性審查原則，[12]如果被訴的行政行為被認定違法，則公安機關需承擔行政行為被撤銷、責令重作或確認違法，甚至承擔行政賠償責任等不利后果。因此，處罰法定是公安行政處罰執法實踐中必須遵循的首要原則。

準確地理解處罰法定原則應把握本原則所包含的五個具體要求：

一、處罰的設定法定

如前所述，設定權是立法權極為重要的內容，處罰的設定法定，是指不同位階的規范性文件所享有的設定行政處罰的權限由法律明確作出規定。廣義上的法律包括狹義的法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例以及行政規章，不同位階的規范性文件法律賦予其的處罰設定權大小不同，必須嚴格遵守（關于行政處罰的設定權，詳見本書第十條至第十六條的解讀）。

處罰的設定必須法定，不得以其他行政管理措施的名義變相設定，規避行政處罰設定的要求。[13]同時，對上位法設定的行政處罰作出具體規定的，不得通過增減違反行政管理秩序的行為和行政處罰種類、在法定幅度之外調整罰款上下限等方式層層加碼或者“立法放水”。[14]

二、實施處罰的主體及其權限法定

依據本法的規定，行政處罰一般應由具有行政處罰權的行政主體（行政機關、法律法規授權組織），在其法定職權或授權范圍內實施；符合法定條件的情形下，受委托的組織可在其受委托權限內實施行政處罰。除此之外，法律、法規未授予其行政處罰權或不屬于其權限范圍，則不能實施處罰。（關于行政處罰實施的主體，詳見本書第十七條至第二十一條的解讀。）此外，本次在市場監管、生態環境等領域新增加的綜合行政執法，賦予鄉鎮街道行政處罰權，都是堅持處罰法定這一法治原則的具體體現。

三、被處罰的行為法定

這是指某個行為是否應受行政處罰，其唯一的判斷標準是法律，其他的諸如道德、傳統風俗、社會輿論等均不能成為評判標準。即只有當公民、法人或其他組織實施了法律所禁止的行為時，該行為才具有可懲處性。比如，浪費糧食會不會受到處罰？近年來曾在網絡上盛行的“大胃王”式吃播節目，造成浪費糧食的現象嚴重，現在此類節目已被叫停，隨著反食品浪費法的頒行，類似行為將受到處罰。[15]

在執法實踐中，某些引起民間糾紛的行為是否可給予處罰是執法中的難題。比如，盛夏季節公民因天氣悶熱在自己家中“裸體”，且不拉窗簾也未在窗戶上進行任何遮蔽措施，附近鄰居認為有傷風化，由此引發鄰里間矛盾并報警。對此類行為可否進行處罰？治安管理處罰法等法律目前對此類行為未作出明確規定，因而處罰無據。

此外，還需特別注意的是，即使行政相對人實施了法律所禁止的行為，是否給予處罰還需要考慮行政處罰的其他適用條件。如擬處罰對象的年齡、精神狀況、智力狀況，以及是否屬于追究時效期限內等條件。

四、處罰的程序法定

實施行政處罰的程序法定，從行政相對人的角度而言，這首先要求保障當事人的知情權。即在作出行政處罰的過程中，執法人員應盡到告知義務，告知當事人處罰的事實依據、法律依據，以及其他程序上的權利，如申請聽證權、回避權等。其次，應保障當事人的陳述申辯權，在執法過程中聽取當事人的陳述、申辯。公安部的《通知》中強調了這一問題：“作出行政處罰決定前，應當依法將‘擬作出的行政處罰內容’等告知當事人，且不得因其陳述、申辯而給予更重的處罰。”尤其是將電子技術監控設備記錄作為行政處罰主要證據的非現場執法案件，更“要采取有效措施保障當事人的知情權和陳述申辯權”。

實施行政處罰的程序法定，從行政主體的角度而言，要求作出行政處罰的決定、執行行政處罰決定均應依據法定的程序與條件。如作出的處罰對當事人的權益影響重大，當事人申請聽證的，應組織聽證；重大執法決定應先由相關人員進行法制審核；對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，公安機關負責人應當集體討論決定等。

五、處罰的種類、形式法定

這要求作出行政處罰時，對違法行為采用的處罰種類、形式應有相應的法律依據，符合行政處罰法或相關法律規范的規定，不得采用法律規范規定之外的處罰方式或措施。在執法中這一點尤其值得關注，有些在實踐中具有一定執法效果的方式或措施，因缺乏相應的法律依據而受到質疑。如為提醒市民提高警惕，根據所掌握的情況，在盜竊案發案率較高的公交線路上，將“小偷”的肖像、基本情況張貼在公交車車廂內；要求破壞公物的違法行為人在地方電視臺向全市人民道歉等。

總之，處罰法定原則對行政處罰的設定及實施具有重要意義與價值，無論在立法與執法中面對多么紛繁復雜的新情況、新問題，都應恪守處罰法定原則。

【相關規定】

1.《中華人民共和國刑法》（2020年12月26日）

第三條 法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。

2.《中華人民共和國治安管理處罰法》（2012年10月26日）

第三條 治安管理處罰的程序，適用本法的規定；本法沒有規定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定。

3.《公安機關辦理行政案件程序規定》（2020年8月6日）

第一條 為了規范公安機關辦理行政案件程序，保障公安機關在辦理行政案件中正確履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關法律、行政法規，制定本規定。