第二條 【行政處罰的定義】

【條文主旨】

本條是關于行政處罰的定義。

【新舊條文對照】

【適用指南與執法風險提示】

行政處罰的定義是整個行政處罰制度的邏輯起點，因而需對其進行全面、精準的把握。本條是新行政處罰法的一大亮點，作為新增加的行政處罰定義，不僅對于指導執法實踐具有重要意義，而且對于學術界行政處罰通說的修正也有一定的啟示。原行政處罰法[6]第八條采用列舉的方式僅規定了行政處罰的七種形式，但對行政處罰本身未作明確的界定。[7]這樣的缺憾有二：一是導致實踐中某些未有行政處罰之名卻行行政處罰之實的行為未能受到行政處罰法的規范；二是列舉式的涵蓋性弱，隨著社會的發展變化，實踐情況的復雜多變，某一執法行為是否屬于行政處罰行為，其定性及處理亦給行政執法及司法執法帶來困擾。因此，本次修改中新增行政處罰的定義具有重要意義。

準確理解行政處罰的定義應把握其內容上的重要特征，即行政處罰行為具有“減損權益”或“增加義務”的特征。然而，并不是具有“減損權益”或“增加義務”行為的都是行政處罰，因此，在執法實踐中還應注意對行政處罰與刑罰、行政處分、行政強制等行為加以區分。

一、行政處罰與刑罰的區別

作為法律制裁的主要形式，兩者的區別主要體現在以下幾個方面：

1.制裁的性質不同。行政處罰從性質上看屬于具體行政行為，而刑罰是司法行為。

2.作出制裁的依據不同。行政處罰主要依據行政法律規范作出，除行政處罰法外，還可以依據其他單行的行政法律規范[8]，而刑罰只能依據刑事法律規范作出。

3.作出制裁的主體不同。作出行政處罰的主體通常為行政主體，即行政機關或授權組織，而刑罰只能由法院通過裁判作出。

4.制裁所針對的對象不同。行政處罰所針對的對象為違反了行政管理的行政相對人，而刑罰針對的對象則是觸犯了刑事法律的犯罪嫌疑人。

5.作出制裁決定的程序不同。行政處罰可依據簡易程序或普通程序作出，而刑罰由人民法院依據刑事訴訟程序作出，遵循兩審終審制。

6.制裁所采取的形式不同。行政處罰的制裁形式包括警告、罰款、沒收、吊銷證照、行政拘留等，刑罰的制裁形式則包括主刑、附加刑。

二、行政處罰與行政處分的區別

1.兩者的性質不同。雖然行政處罰與行政處分同屬行政行為，但因其所調整的行政法律關系范疇不同，故通常認為行政處罰為外部行政行為，行政處分為內部行政行為。

2.兩者所針對的對象不同。行政處罰是行政主體基于行政職權針對外部的行政相對人所作出的行為；而行政處分則是行政主體基于行政隸屬管理關系對所屬公務人員所作出的行為。

3.兩者所依據的法律規范不同。行政處罰通常依據的是維護公共利益、社會秩序的行政法律規范（主要是行政行為法），行政處分則主要依據行政組織法，如公務員法。

4.兩者所采取的形式不同。行政處罰可采用的種類、形式較多，而行政處分依法只有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除這六種形式。[9]

5.兩者的救濟途徑不同。對行政處罰不服，行政相對人可以申請行政復議或提起行政訴訟，若處罰造成了損害，還可請求行政賠償以獲得救濟；公務人員若對行政處分不服目前只能通過復核、申訴、再申訴的途徑獲得救濟。

這里還需要注意的是，行政處分不同于政務處分，雖然兩者采取的處分形式相同，但在處分的性質、作出處分的主體、處分的法律依據、處分的對象范圍、處分作出的程序等方面均存在區別。

此外，行政處罰與行政強制措施在行為的目的、適用的條件、適用的程序、所采取的形式等方面都存在區別，在執法實踐中應注意區別。

【相關規定】

1.《中華人民共和國刑法》（2020年12月26日）

第二十七條 在共同犯罪中起次要或者輔助作用的，是從犯。

對于從犯，應當從輕、減輕處罰或者免除處罰。

第二十八條 對于被脅迫參加犯罪的，應當按照他的犯罪情節減輕處罰或者免除處罰。

第二十九條 教唆他人犯罪的，應當按照他在共同犯罪中所起的作用處罰。教唆不滿十八周歲的人犯罪的，應當從重處罰。

如果被教唆的人沒有犯被教唆的罪，對于教唆犯，可以從輕或者減輕處罰。

第三十條 公司、企業、事業單位、機關、團體實施的危害社會的行為，法律規定為單位犯罪的，應當負刑事責任

2.《中華人民共和國公務員法》（2018年12月29日）

第六十二條 處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

第九十五條 公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴：

（一）處分；

（二）辭退或者取消錄用；

（三）降職；

（四）定期考核定為不稱職；

（五）免職；

（六）申請辭職、提前退休未予批準；

（七）不按照規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；

（八）法律、法規規定可以申訴的其他情形。

對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。

受理公務員申訴的機關應當組成公務員申訴公正委員會，負責受理和審理公務員的申訴案件。

公務員對監察機關作出的涉及本人的處理決定不服向監察機關申請復審、復核的，按照有關規定辦理。

3.《中華人民共和國監察法》（2018年3月20日）

第四十五條 監察機關根據監督、調查結果，依法作出如下處置：

（一）對有職務違法行為但情節較輕的公職人員，按照管理權限，直接或者委托有關機關、人員，進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；

（二）對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；

（三）對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議；

（四）對涉嫌職務犯罪的，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴；

（五）對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。

監察機關經調查，對沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為的，應當撤銷案件，并通知被調查人所在單位。

4.《中華人民共和國公職人員政務處分法》（2020年6月20日）

第七條 政務處分的種類為：

（一）警告；

（二）記過；

（三）記大過；

（四）降級；

（五）撤職；

（六）開除。

5.《中華人民共和國人民警察法》（2012年10月26日）

第四十八條 人民警察有本法第二十二條所列行為之一的，應當給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。對受行政處分的人民警察，按照國家有關規定，可以降低警銜、取消警銜。

對違反紀律的人民警察，必要時可以對其采取停止執行職務、禁閉的措施。

6.《公安機關督察條例》（2011年8月31日）

第十二條 督察機構認為公安機關人民警察違反紀律需要采取停止執行職務、禁閉措施的，由督察機構作出決定，報本級公安機關督察長批準后執行。

停止執行職務的期限為10日以上60日以下；禁閉的期限為1日以上7日以下。

第十四條 公安機關人民警察對停止執行職務和禁閉決定不服的，可以在被停止執行職務或者被禁閉期間向作出決定的公安機關的上一級公安機關提出申訴。由公安部督察機構作出的停止執行職務、禁閉的決定，受理申訴的機關是公安部督察委員會。

受理申訴的公安機關對不服停止執行職務的申訴，應當自收到申訴之日起5日內作出是否撤銷停止執行職務的決定；對不服禁閉的申訴，應當在收到申訴之時起24小時內作出是否撤銷禁閉的決定。

申訴期間，停止執行職務、禁閉決定不停止執行。

受理申訴的公安機關認為停止執行職務、禁閉決定確有錯誤的，應當予以撤銷，并在適當范圍內為當事人消除影響，恢復名譽。

7.《中華人民共和國行政強制法》（2011年6月30日）

第九條 行政強制措施的種類：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封場所、設施或者財物；

（三）扣押財物；

（四）凍結存款、匯款；

（五）其他行政強制措施。