一、政府質量：過程導向的治理理論

政府質量（quality of government）概念在批判傳統治理理論的基礎上發軔，是對注重應對效率低下、機構冗余、財政負擔等問題的結果導向模式忽視程序公正、公共參與、政府回應等過程導向治理要素的理論和實踐反思。現有研究認為，政府質量是指政治過程中公共權力合法公正行使的狀態，其核心價值是超越結果導向治理模式，推進基于程序公正、廉潔和政治代表等政治價值的過程導向治理模式。注1盡管有學者對公正性注2、廉潔性注3等概念內涵及其與政府質量的關系等做出過闡釋，但并未形成關于政府質量之維度、要素和內在邏輯的理論體系。本書基于本土實踐提出政府質量的概念及理論體系，依據治理理論、政治過程理論論證了政府質量是過程導向而非結果導向的治理模式，其反映為政府與社會間就公共權力行使所形成的互動關系及良好狀態，因此蘊含公共權力行使之公正性、代表性、回應性和廉潔性這四個中國特色政府質量理論的核心要素。

學界對如何測量政府質量已進行過有益探索。如已有研究從公共開支效能維度注4，財政、資本、人力、技術維度注5，有形資產（tangibles）、可靠性（reliability）、回應性（responsiveness）、保障性（assurance）、移情性（empathy）維度注6，經濟發展、民眾支持度和人民幸福感維度注7，政府能力維度注8等出發，運用單指標和多指標方式來對政府質量進行操作化。上述既有評估指標仍然采取大量衡量政府投入或產出的財政、資本、公共開支和滿意度等指標來評價政府質量，依舊沒有擺脫結果導向的評估框架，也未能反映政府質量的兩個重要維度的理論價值：一是缺乏對治理過程中政府與社會的互動和協同、表達和回應、反饋和監督等治理環節的觀察與測量；二是忽略了對作為政府質量核心維度的公共權力行使品質的有效評估，如探究如何有效評估公共權力運行的公正性、代表性、回應性和廉潔性。在此意義上，本書探索著提出了運用大數據和小數據，基于公眾視角、精英視角和政治互動視角來有效測量我國地方政府質量的評估體系，并考察了地方政府質量在不同維度的現狀及差異，以為本土化政府質量評估體系的形成做出努力。

已有研究對政府質量如何生成、何種因素影響政府質量等問題探討頗多。既有研究從民主制度注9、經濟發展注10、社會資本注11、官僚制度注12等宏觀視角對政府質量的影響來源做出解釋。然而，上述解釋研究大都從宏觀政治或經濟維度進行考量，而未從國家—社會關系視角考察公眾和精英間政治互動行為與態度等微觀因素對政府質量形成的影響，更未能反映新興信息技術通過技術賦權和技術賦能雙重機制來影響政府質量的因果關系。本書同時從宏觀與微觀兩個層面、靜態制度與動態政治互動兩個理論視角構建了政府質量的生成模型，論證了經濟發展和公民參與從“需求方”影響政府質量的高低，而政府能力和官僚制度則從“供給方”決定其優劣。在此基礎上，本書檢驗了政治發展、經濟規模和開放程度、地方政府能力等因素對政府質量產生的差異化影響，以及精英和公眾政治行為及態度、政治互動過程對政府質量形成的影響機制。

本書關注政府質量在從制度優勢轉化為治理效能的過程中發揮了何種作用。既有研究較少探討政府質量影響治理效能的作用機制，僅有的一些研究也只探討了政府質量對政治信任注13、個體幸福感注14、經濟績效注15等存在的顯著影響。然而，上述政府質量的政治效應并未有效地將治理制度與治理效能關聯起來。因此，本書基于政治過程理論和國家—社會關系理論，從“輸入—轉化—輸出—反饋”四個環節提出了政府質量驅動治理效能的過程理論，考察了政府質量對公民參與和合作、政治表達與溝通、政治制度與治理績效的影響效應及作用機制。