跨行政區競爭與合作關系的法治保障：一個文獻綜述

沈冬軍 李健智 李成龍 黨睿

內容摘要：競爭與合作并存是跨行政區之間關系的常態，特定區域的行政區之間既有相互競爭的現實動力，也有合作共贏的客觀需要。從實踐的角度來看，競爭與合作都能在特定條件下推動特定區域經濟社會發展。如何通過法治協同方式規范跨行政區有序競爭和推動有效合作是區域法治領域需要解決和應對的現實問題。本文主要以跨行政區競爭與合作關系、跨行政區法治保障的路徑選擇、成渝區域發展實踐與法治保障為主要文獻脈絡，對涉及跨行政區競爭與合作關系法治保障的經濟學、社會學、法學等跨學科文獻進行梳理。通過文獻綜述一方面可以厘清跨行政區競爭與合作法治的理論脈絡，為后續跨行政區法治協同理論研究提供文獻基礎，另一方面也可以為后續跨行政區競爭與合作關系法治保障理論研究闡明可能的路徑。

關鍵詞：區域發展；競爭—合作；法治保障

建設成渝地區雙城經濟圈是黨中央、國務院作出的重大戰略部署。成渝地區雙城經濟圈被稱為新時代中國經濟發展的“第四極”。2021年10月，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等一系列發展規劃為成渝地區雙城經濟圈經濟社會發展進行了引導和規范。京津冀、粵港澳大灣區、長江三角洲等先行區域的發展實踐，為成渝地區雙城經濟圈發展提供了實踐參考。從法治體系的保障功能來看，區域法治是成渝地區雙城經濟圈經濟社會發展的重要制度支撐和保障。建設成渝地區雙城經濟圈需要加強成渝地區雙城經濟圈區域法治建設，尤其是在行政區與經濟區適度分離和區域一體化的背景下，加強區域法治協同與合作就顯得十分必要。本文主要對區域法治協同的現有文獻進行了梳理和述評，以期為成渝地區雙城經濟圈區域法治建設提供文獻基礎和理論參考。

一、經濟區與行政區分離：跨行政區的競爭與合作

行政區與經濟區分離是跨行政區競爭與合作問題產生的客觀原因。對于行政區與經濟區分離產生的問題的解決路徑有不同的觀點：有文獻認為應實現由行政區經濟到經濟區經濟的轉變，最終實現區域治理；有觀點主張構建區域政府，如建立區域管理委員會、跨行政區的協調管理機構、區域政府間的協調機制等；有文獻主張通過跨行政區“復合行政”來推進區域發展；還有文獻以經濟區與行政區適度分離為改革目標，討論了兩者適度分離的實踐邏輯、典型模式等問題，以及省際交界區域發展問題。因此，現有文獻對跨行政區合作機制的內在原因及其機制設計等問題進行了較多的討論，但是對區域合作的法律規則體系問題還需要進一步分析。

基于行政區與經濟區分離產生的“行政區經濟”是我國經濟發展的一個顯著特點，也是特定區域經濟社會發展的顯著特點。從經濟改革實踐來看，行政分權、財政分權對我國經濟發展和經濟增長產生了積極的作用。但是由于行政分權、財政分權和官員晉升等多種因素的影響，行政區之間面臨著較為激烈的競爭，從而導致在經濟領域出現“行政壁壘”“重復建設”“惡性競爭”等阻礙區域經濟社會高質量發展的現象。因此，行政區之間的競爭對我國經濟發展實踐既產生了積極的效應，也存在消極的情況：行政區競爭一方面促進了經濟社會發展，推動了經濟較高效率地增長；另一方面也產生了一系列負面效應。現有文獻對跨行政區競爭關系的分析主要是從經濟學的角度進行的，對競爭關系產生的內在機理進行了較為充分的解釋，對行政區競爭的積極效應和消極效應都有較多的分析。但是現有文獻對如何確定跨行政區競爭關系的邊界以及如何對跨行政區競爭關系進行法治調控等問題缺乏相關文獻論證。

有效競爭可以提升區域經濟發展的效率，合作在特定條件下也可以促進經濟協調和平衡發展。行政區之間既面臨著激烈競爭，又需要通過跨區域合作來提升合作效率，有文獻稱之為“合作悖論”。跨行政區合作關系理論構建是既有理論應對行政區競爭消極作用的理論進路。區域合作包括“縱向”的央地協同和“橫向”的地方政府合作，其中地方政府之間的“府際合作”是區域經濟合作的重要內容。現有文獻重點對地方政府間合作機制、區域協同治理的實現機制、府際合作治理、府際契約及契約治理模式、府際治理的法律邏輯、府際治理的實踐、區域合作的制度基礎等進行了分析和討論。通過文獻梳理我們可以發現，現有文獻對府際合作問題進行了較多的討論，著重從行政機構合作的角度對“府際合作”問題進行了分析，但是在行政區競爭格局下如何增強跨行政區合作的內生動力以及如何通過法律形式保障跨行政區合作的穩定性等問題還需要進一步討論。

與區域合作類似的一個問題是區域協調，現有文獻對區域協調問題從經濟學、政治學、法學等多視角進行了分析和討論。早在2005年就有文獻以長三角為例，從理論和實證的角度證實了區域協調機制可以有效地消除地方市場分割，進一步有文獻論證了政府合作促進市場一體化，長三角城市經濟協調會對區域經濟效率有提升作用，區域經濟政策對城市群整體增長有明顯的促進作用。此外，還有文獻指出了區域市場整合的路徑及方法、區域協調發展的邏輯框架和內在機制等區域協調的經濟邏輯；在政治學領域，有文獻分析了域外區域協調發展的經驗、政府協同治理理論和范式等、區域協調機制的類型等；在法學領域，現有文獻討論了區域協調發展立法的必要性、區域協調立法基礎與原則、區域規劃法治化、區域協調發展的法制框架、區域協調發展的憲法邏輯、中央在區域協調發展中的地位與職責、區域協調發展合作機制的內部規則等。從對現有文獻的梳理來看，區域協調機制與區域合作機制還有較大的差異，區域協調機制更加強調跨區域協同機制，跨區域之間的協同是區域協調機制重點關注的內容。但是，未來的研究工作還需要結合跨區域協調實踐和法律框架對區域協調機制進行進一步的制度構建和優化。

二、區域法治保障的路徑：地方立法、執法與司法的協同

無論是行政區之間的競爭還是區域合作，均需要區域法治體系進行保障。區域法治是區域經濟社會發展的制度保障，為區域經濟社會發展提供穩定性的制度安排。區域法治建設涉及特定區域立法、執法、司法和守法等多個方面。“區域法治”概念和研究領域在法學理論和實踐推動下正在逐步形成。“區域法治”涉及多個學科領域，并隨著區域發展需要而逐漸成為一個理論問題，成為一個普遍接受的法律概念。現有文獻對區域法治的本體論、價值論、方法論等基礎問題，區域法治文化，區域法治績效評估體系，區域法治動力機制，區域類案檢索機制，區域法治的域外經驗，區域一體化評價指標等領域都有涉及。從對現有文獻的梳理來看，區域法治作為一個法學領域正在形成之中，較多的文獻已經對該領域進行了關注并對相關問題進行了初步的分析。因此，從區域法治理論路徑出發為區域經濟社會發展提供法治保障具有較為迫切的現實需要，應當進一步加強對區域法治的深入研究，從而構建較為完善的區域法治理論體系。

跨區域法治競爭是區域法治建設的一個顯著特點，也是跨行政區之間競爭的一種表現形式。地方法治競爭在一定程度上與區域法治競爭具有較大的相似性，區域法治競爭被認為是地方法治競爭的一種有益升級。有文獻認為，區域法治競爭目前已經進入以“規則型治理”為核心的法治競爭階段。在區域法治競爭產生的原因方面，有文獻認為區域地方政府基于招商引資、經濟發展等原因會通過法治建設改善營商環境，從而使地方政府在區域法治建設方面產生競爭。在區域法治競爭的效果分析方面，有文獻認為法治競爭在優化法治環境方面具有積極的作用，但是也有一定的弊端。與之相對，也有觀點認為“法治建設不僅不會以地方法治競爭的形式表現出來，還會減弱地方競爭”。從現有文獻來看，區域法治競爭是客觀存在的，跨行政區之間的法治競爭是在多種原因的基礎上產生的。但是現有文獻對跨區域法治競爭與其他領域（經濟、社會領域等）競爭之間的關系缺乏深入分析，對區域法治競爭給跨行政區競爭與合作造成的影響也缺乏分析。

與區域法治競爭相對，跨區域法治合作也是目前較多文獻討論的一個問題。跨區域法治合作或協同主要涉及跨區域協同立法、協同行政、協同司法等問題。區域協同立法是地方法治協作的一個重要方式。一般認為，東北三省協同立法是區域地方橫向協作立法的開始，隨后關于區域立法協作或協同問題的文獻便逐步增加，從而開始了對區域立法協作問題的理論探討。但是也有文獻認為“一些地方開展的區域協同立法實踐，取得了積極經驗，但是否符合憲法的規定，值得懷疑”。故區域協同立法面臨合法性困境。現有文獻指出，要確立區域協同立法的法律地位和法律依據。雖然區域協同立法的合法性存在疑問，但是現有文獻還是對區域協同立法的理論邏輯與模式選擇以及行政協議、信息公開、協調機構等配套機制建設問題進行了探討。也有文獻指出區域地方立法需要采取緊密型地方立法協作方式。因此，區域立法協同還需要在地方協同立法的實踐基礎上從理論層面對區域立法協同面臨的問題進行探討，解決區域協同立法面臨的合法性等問題。

目前關于區域協同立法的實踐探索也較多。在區域立法協作實踐方面，現有文獻以特定區域為例討論了區域立法協作的經驗并提出了相應的建議，如長江經濟帶地方立法協作、長三角區域協作立法、京津冀協同立法、黃河流域協同立法等。但是從現有文獻來看，較多的文獻對京津冀區域協同立法和環境協同立法問題進行了討論。具體而言，包括京津冀區域協同立法存在的問題、立法交叉備案與立法后評估、協同立法模式等內容。因此，現有文獻對區域立法實踐進行了初步的理論總結，但還需要從區域協同立法的法律保障、爭議解決、法律執行等方面對相關問題進行進一步的討論。

區域行政法治是區域法治的重要組成部分之一，區域行政合作是跨行政區政府合作的重要內容。有文獻對日本跨區域行政協調制度進行了介紹，也有文獻以法國為例介紹了“復合行政”理論如何指導跨區域、跨層級區域合作，還有文獻指出了美國州際協定和行政協議之間的互補關系。也有文獻對長江三角洲區域政府合作模式進行了分析和歸納。還有文獻指出，區域府際合作治理不是一種組織結構，而是一種行政行為的協同治理，并提出了“區域行政行為”的概念。除此之外，區域協同行為還包括“區域性職務協助行為”和“鏈條式行政行為”。在規范性法律文件的制定方面，有文獻指出了跨區域行政規范性文件協作制定存在的問題及完善路徑。因此，現有文獻主要從跨區域行政組織和行政行為兩個方面進行了分析，較多的文獻從理論層面對跨區域行政組織和行政行為進行了應然分析或制度比較，但是后續研究更加需要從跨區域行政組織和行政行為實踐的角度進行深入分析。

在涉及跨區域行政協同的具體行政行為文獻方面，現有文獻關注的重點是行政協議，有上百多篇文獻對行政協議相關問題進行了討論。早在2006年，葉必豐教授就在《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》一文中對行政協議的理論基礎（區域平等）、締結、履行及糾紛解決等問題進行了討論。其后有更多的文獻對行政協議涉及的具體問題進行了討論。如區域行政協議的合法性、行政協議的維護地方政府競爭與合作的功能、行政協議制度的立法及法律效力、行政協議爭端解決機制，還有文獻指出要確定行政協議優于政府規章的適用效力及司法配套制度等。因此，對于跨區域行政協議相關問題還需要從行政協議在實踐中的履行、行政協議糾紛的解決等方面進行更加深入的分析。此外，在行政協助方面，有文獻主張以行政協議約束行政協助當事人，也有文獻主張通過執法協調機制來推進跨區域政府合作，還有文獻稱之為“行政執法協同”。

跨區域司法協同是一個值得探討的問題。從區域法治協同實踐來看，在區域經濟社會發展過程中部分人民法院參與了司法實踐，主要通過簽訂司法協同協議、司法互助、跨區域案件處理等方式開展司法協同。現有文獻主要從區域司法協同治理、區域司法協同的路徑、區域司法管轄協同、區域司法統一等方面對區域司法協同治理等問題進行了分析和討論。除此之外，較多的文獻主要對具體司法領域的協作問題進行了分析，如跨區域環境司法協作、海事司法協作等。此外，作為特定行政區治理主體之一的司法機構雖然更多的是推動司法協作，但是地方法院之間的競爭也是難以避免的，有文獻從競爭與合作的視角對人民法院區域協作進行了分析。因此，跨區域司法機構之間在相互競爭客觀存在的現實背景下，需要在區域法治框架下形成司法協作機制，推動跨區域司法協作機制的構建和完善。跨區域司法協同更多地需要形成區域統一的裁判規則和裁判尺度，形成良好的跨區域司法合作環境。

三、成渝區域發展的實踐與法治保障

成渝地區雙城經濟圈涉及上百個地級市、區（縣）等行政區域。跨區域合作機制的構建是區域經濟社會發展的客觀需要，也是區域經濟社會發展的重要支撐和保障。從成渝區域發展歷程來看，成渝地區雙城經濟圈經歷了成渝經濟帶、成渝經濟走廊、四川核心經濟區、成渝經濟區、成渝經濟圈、成渝統籌城鄉發展試驗區、中國經濟增長第四極、成渝城市群等理論和政策發展目標模式。經濟學、管理學、法學等多學科文獻都對成渝區域經濟社會發展做了分析和探討，如對成渝區域與其他區域發展的比較、成渝區域的比較優勢和圈層結構、成渝區域經濟差異、成渝區域合作治理、成渝區域金融中心、成渝區域產業發展、成渝區域次級中心建設、成渝都市圈建設等。因此，從現有文獻來看，成渝區域發展問題受到了比較多的關注，較多的文獻對成渝區域發展的多個領域都給予了廣泛的關注，未來關于成渝區域發展的文獻還應當密切聯系成渝區域發展實踐，對成渝區域發展的經驗進行總結并從理論層面進行深化。

從成渝經濟圈經濟社會發展現狀來看，成渝之間跨區域競爭與合作始終是區域發展的現實背景，產業同質化依然是一個需要應對的問題，成渝經濟圈內城市發展不平衡問題需要進一步加以應對。除此之外，成渝區域在多個領域推進了一體化并開展了合作，如成渝勞動力市場一體化、成渝區域協同治理、區域合作創新、財稅制度優化、空間格局優化、雙循環框架、科技創新合作、跨域衛生資源合作治理等。在成渝區域法治協同方面，現有文獻指出成渝區域府際合作對經濟增長有促進作用、成渝經濟圈應當構筑法治導向型府際協同機制等。但是，從文獻梳理結果來看，以成渝地區雙城經濟圈法治協同機制為研究對象的較少，為了更好地通過區域法治建設保障成渝區域發展，還需要進一步強化對區域法治協同體制機制的理論研究。

四、結論

綜上所述，通過對相關文獻的梳理我們可以發現，現有文獻從經濟學、政治學、公共管理學等多學科視角對行政區競爭、區域合作、區域治理等問題進行了較為深入的分析和思考。同時，現有文獻初步確立了區域法治領域的理論框架，作為區域法治支柱性領域的司法協同問題也有較多文獻進行了討論。但是，區域經濟社會發展實踐在不斷前行，尤其是成渝地區雙城經濟圈成為國家戰略和第四個區域性城市群，實踐的發展要求法治進行回應并提供制度保障。此外，“區域法治”作為一個學科領域也在逐步完善的過程中，區域法治實踐也需要進一步深化理論研究。因此，以成渝區域發展為實踐背景并以法學理論為支撐，推動成渝區域法治協同理論和制度創新有利于為成渝區域經濟社會發展提供重要保障。