第一節(jié) 選題背景與研究意義

一、選題背景

高爾基說：“人類生活一切不幸的根源就是貧困。”貧困是世界性難題，伴隨著人類社會的發(fā)展而產(chǎn)生，并且無法徹底消弭。它是一個歷史的、空間的、相對的概念，其核心內涵在于“匱乏”，并具有鮮明的階段性歷史特征，也因此造就不同時空的實踐經(jīng)驗。1949年新中國成立伊始，全中國處于極度貧困狀態(tài)。從新中國成立到1977年，我國的經(jīng)濟基礎得以鞏固，GDP從1952年的679.1億元提高到1977年的3 250億元，人均GDP從1952年的119元提高到1977年的344元。1978年，我國仍有7.7億貧困人口，貧困發(fā)生率高達97.5%。黨的十一屆三中全會以來，中國的經(jīng)濟開始進入高速發(fā)展期，扶貧進程也隨之加快。截至2019年年底，中國農(nóng)村貧困人口從2012年的9 899萬人減少至551萬人，貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降至2019年的0.6%。2020年11月，通過全省上下八年的艱苦奮斗，四川省625萬建檔立卡貧困人口全部脫貧、88個貧困縣全部摘帽、11 501個貧困村全部退出，集中連片特困地區(qū)全面擺脫貧困，特別是聚力攻克大小涼山彝區(qū)深度貧困堡壘，與全國人民一道全面建成小康社會，兌現(xiàn)了向全省人民的莊嚴承諾。在這樣的大背景下，本書選取了具有民族地區(qū)和脫貧地區(qū)雙重特征的典型區(qū)域——涼山州作為研究對象。

涼山州位于四川省西南部，西跨橫斷山脈，東抵四川盆地，北至大渡河，南臨金沙江，全州幅員6.03萬平方千米，轄17個縣市，有14個世居民族，2021年年末戶籍人口538.25萬人，其中彝族人口293.65萬人、占54.56%，是全國最大的彝族聚居區(qū)。2013年精準扶貧戰(zhàn)略實施伊始，涼山州曾是全國“三區(qū)三州”原深度貧困地區(qū)之一，17個縣市中有11個民族聚居縣為曾經(jīng)的國家級深度貧困縣，當年有建檔立卡貧困人口共97萬，2 072個貧困村中貧困發(fā)生率在20%以上的有1 350個，為典型的區(qū)域性整體深度貧困區(qū)域。一方面，和其他的貧困地區(qū)一樣，涼山州存在交通閉塞、基礎薄弱、經(jīng)濟落后、社會事業(yè)發(fā)展不足等共性難題；另一方面，涼山州具有自身的復雜性貧困成因，受兩千多年奴隸制社會的禁錮，彝族先民為了避戰(zhàn)亂、求生存，在大小涼山高二半山區(qū)、高寒山區(qū)遷徙繁衍、山地游耕，由于財富意識、商品意識、法治文明意識的缺失，生產(chǎn)力發(fā)展水平低下與社會發(fā)育進程滯后、物質貧困與精神貧乏等問題疊加交織，“多因一果”造成涼山州特殊的區(qū)域性“整體深度貧困”難題。發(fā)展到現(xiàn)代社會，涼山州的教育基礎薄弱、毒品問題、艾滋病問題、超生多生問題成為阻礙當?shù)孛撠毠缘乃拇箅y題。由此可見，涼山州的脫貧攻堅工作在我國脫貧攻堅戰(zhàn)中具有重要戰(zhàn)略地位。2018年2月11日，習近平總書記走進涼山州昭覺縣三河村和火普村，實地調研考察當?shù)胤鲐毠ぷ髑闆r。在調研過程中，習近平總書記說：“我一直牽掛著彝族群眾……全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在貧困地區(qū)，特別是在深度貧困地區(qū)，無論這塊硬骨頭有多硬都必須啃下，無論這場攻堅戰(zhàn)有多難打都必須打贏，全面小康路上不能忘記每一個民族、每一個家庭。”可見黨中央對涼山地區(qū)脫貧攻堅工作的高度關注和重視。2020年11月17日，涼山州最后7個貧困縣宣布脫貧摘帽，標志著四川的脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。涼山州脫貧攻堅的勝利集中體現(xiàn)了我國基層貧困治理取得的巨大成效。

2021年12月25日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調：“要持續(xù)推動同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，切實維護和鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大成就。”當前，已脫貧民族地區(qū)尚存在低收入人口數(shù)量較多、致貧返貧風險因子的常態(tài)性和突發(fā)性存在、貧困群眾內生動力尚未完全建立、已幫扶人群持續(xù)穩(wěn)定增收基礎還未夯實等問題，脫貧攻堅結束一段時間以內，極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，阻礙脫貧攻堅成果的可持續(xù)性和長效性。如，2020年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，西南某省600多萬已脫貧人口中，8.2萬人存在返貧風險。說明在原深度貧困地區(qū)，雖然絕對貧困消除了，但要使脫貧人口穩(wěn)定增收實現(xiàn)可持續(xù)性和長效性，仍面臨較大壓力，穩(wěn)定增收任務依然艱巨。早在2019年4月16日，習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上就指出：“脫貧既要看數(shù)量，更要看質量，不能到時候都說完成了脫貧任務，過一兩年又大規(guī)模返貧。”為了更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果，防止脫貧地區(qū)出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》提出“健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制”的要求。2020年12月18日，中央經(jīng)濟工作會議強調，“要鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決防止發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象”。2021年中央一號文件明確提出，“幫扶攻堅目標任務完成后，對擺脫貧困的縣，從幫扶之日起設立5年過渡期，做到扶上馬送一程”。2021年4月6日，國家鄉(xiāng)村振興局在新聞發(fā)布會上提出防止返貧的五大措施，進一步將防止返貧的政策具體化。2021年8月5日，中央農(nóng)村工作領導小組印發(fā)了《關于健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》，對防止返貧動態(tài)監(jiān)測的監(jiān)測對象、范圍、幫扶政策和保障措施做了指導性部署。

因此，在這樣的背景下，筆者選擇以“扶貧政策執(zhí)行”為主題展開研究。本書旨在考察民族地區(qū)在脫貧攻堅時期的扶貧政策執(zhí)行情況，及時總結扶貧政策執(zhí)行機制，為脫貧攻堅鞏固拓展脫貧攻堅成果提供實踐建議。為此，筆者深入涼山地區(qū)進行實地調研，運用扎根理論研究方法對民族地區(qū)基層的主要扶貧政策、影響政策執(zhí)行的核心范疇、執(zhí)行機制框架進行分析，據(jù)此總結基層提升扶貧政策執(zhí)行成效的實踐經(jīng)驗，為更好地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下牢固的基礎。

二、研究意義

（一）理論意義

（1）在政策執(zhí)行研究方面，本書有助于探索符合我國實際情況的基層政策執(zhí)行的影響要素框架。當前我國政策執(zhí)行研究的現(xiàn)狀是：國內學者開始致力于構建具有中國特色的政策執(zhí)行分析框架，且大都以國外既有的政策執(zhí)行模型為研究基礎。國外的既有影響要素和研究成果雖然已經(jīng)成型且比較成熟，但未必適用于中國的現(xiàn)實情況和解釋中國問題。因此，我國學者在政策執(zhí)行領域開始嘗試進行具有本土特色的研究探索，在該過程中，多元化的研究方法和研究視角被引入研究過程中，逐漸豐富了中國化的政策執(zhí)行研究進程和成果。

（2）在扶貧研究方面，有助于深入挖掘影響我國扶貧政策執(zhí)行的影響要素及影響機理。我國扶貧政策執(zhí)行影響因素研究中存在以下問題：第一，既有研究主要集中于從制度、組織等執(zhí)行主體之間的互動來探討其對扶貧政策執(zhí)行的影響，很少關注政策對象群體，忽視了政策對象行為在提升政策執(zhí)行效果中發(fā)揮的重要作用。第二，缺乏對政策執(zhí)行方式的探討，在我國基層社會治理的實踐中，政策執(zhí)行方式對促進或阻礙政策執(zhí)行具有非常重要的影響，而政策執(zhí)行方式也是直接聯(lián)系政策執(zhí)行者和政策對象的手段，而國內的影響因素研究卻對政策執(zhí)行方式關注甚少。實際上，政策執(zhí)行方式對政策對象的態(tài)度和策略、政策內容的落實、利益相關者的態(tài)度和策略都會產(chǎn)生重要影響，因此是一個應當重點分析的關鍵環(huán)節(jié)。第三，缺乏對組織橫向各部門之間關系的探討，因此從這個角度上來看我國的政策執(zhí)行研究缺乏對政策網(wǎng)絡和治理關系的關注，在執(zhí)行研究上比起西方的研究成果來說是相對不足的。本書在既有研究的基礎上，對多維視角下的多元影響路徑進行了理論分析和實踐論證，致力于通過實證研究挖掘和拓展我國基層扶貧政策執(zhí)行的影響要素。

（3）在研究方法上，本書做了較新的嘗試和拓展。為了契合現(xiàn)有政策執(zhí)行對后實證主義研究范式的追求，本書以扎根理論為研究方法對涼山州的扶貧政策執(zhí)行實踐進行實證研究，力圖挖掘出符合我國已脫貧民族地區(qū)實際情況的扶貧政策執(zhí)行影響因素，并以結構方程模型對這些影響因素的影響路徑和機理進行進一步的實證論證。

（二）實踐意義

（1）為基層更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果提供優(yōu)化建議。涼山州的脫貧攻堅工作受到中央極大重視，也贏得了巨大勝利。在過渡時期應重視對返貧風險進行監(jiān)測，更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果。筆者通過對涼山州進行實地調研和考察，因地制宜地探索涼山州脫貧的因素，從而提出優(yōu)化政策執(zhí)行成效的策略，幫助基層更好鞏固拓展脫貧攻堅成果，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施打好基礎。

（2）有助于總結我國民族地區(qū)的基層治理經(jīng)驗。涼山州具有我國民族地區(qū)和基層治理的雙重屬性，對該地區(qū)的深入調研和科學研究有助于為我國民族地區(qū)政策執(zhí)行的實踐以及農(nóng)村基層政策執(zhí)行的實踐提供雙重經(jīng)驗借鑒。對涼山地區(qū)的基層治理工作進行實踐總結和理論提升對于我國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和中華民族共同體建設，都具有重要的實踐意義。