第一章　引言

一、研究背景與問題提出

藏族聚居區作為我國歷史上集“廣、低、高、大、特、深”于一體的特殊貧困單元，一直是扶貧攻堅戰略重點設計的場域，尤其是2014年“精準扶貧”機制提出后，各級政府更是以“第一民生工程”的定位高度，傾力、創造性地推進各項扶貧工作。事實上，在社會各界的不懈努力下，尤其是“精準扶貧”機制以強調精準識別扶貧對象、精準安排扶貧項目、精準使用扶貧資金、精準到戶采取措施、精準派人到村幫扶等技術要求取代過去“大水漫灌”式扶貧后，藏族聚居區歷史性解決了絕對貧困：據統計，西藏74個貧困縣區全部脫貧摘帽，62.8萬建檔貧困人口實現脫貧，2020年農牧民人均可支配收入達到14 598元，比1959年的35元增長了416倍；作為中國第二藏族聚居區的甘孜州，地區生產總值也由2012年的175億元提高到2020年的410.61億元，年均增長7%左右，農牧民人均可支配收入由2012年的4 610元增加至2020年的13 967元，年均增長17.8%，農村貧困發生率下降到2020年年底的0.1%。

誠然，在強調技術靶向下，藏族聚居區“精準扶貧”機制取得的巨大成效令人欣喜。但是，對于“精準扶貧”機制可能帶來的制度運行成本及其對藏族聚居區“自律性”發展能力的影響研究，學術界的關注還比較有限。從經濟學角度出發，效率機制需要以盡可能低的成本獲得盡可能高的收益為準。而考察藏族聚居區“精準扶貧”機制，我們發現，已經取得的輝煌成績是建立在高投入、高成本基礎之上的，確切地說，依托政治動員方式集中社會各種力量、動員各種資源讓貧困人口基數在短期內急速縮減、農牧民人均收入大幅增長的路徑，難以長期持續下去。畢竟，我們在藏族聚居區進行的反貧困努力與斗爭是以數額龐大的資金、財物、人力為條件的。據統計，“十三五”期間，中央政府向西藏自治區累計投資達3 136億元、累計投入的脫貧攻堅整合資金達753.88億元，駐村幫扶干部累計派出19.3萬余人次。從投入來看，除了納入官方統計的資源外，尚有大量社會性的資源投入，特別是在扶貧責任制落實到每一個具體工作人員后，基層工作者在加班加點之余更是以一己之力確保幫扶對象脫貧。這種借助行政力量與體制開展的扶貧工作，確實以“集中力量辦大事”的動員方式有效緩解了藏族聚居區資源貧弱問題，那么，它是否適合脫貧后的藏族聚居區發展？它能否為藏族聚居區可持續發展提供可能和條件？它能否轉換成為藏族聚居區“自律性”發展的治理體系？從藏族聚居區地域廣袤、工作人員服務半徑大、行政成本高等特殊的現實制約出發，評估精準扶貧機制在脫貧后藏族聚居區是否具有運行基礎，無疑是必要且迫切的。

鑒于“貧困”本身是一個具有“社會建構性”色彩的話題，脫貧的判斷標準與目標取向也在于當地人口生計具有可持續性，扶貧不是某個節點的任務而是長期性工程，無論是扶貧工作機制本身還是貧困人口生計能力建設，都需要具備可持續性。簡言之，扶貧資源嵌入的意義在于響應當地人群的發展需求、激活當地人群的內生性發展力量，因此，從理論上說，扶貧收益評估和成效評判需要以是否導向“內發型”發展為準。而回顧藏族聚居區反貧困與經濟發展的歷程，一個顯著的特征是“以統制經濟體制為支撐，以政府為主體，以財政轉移支付為手段，以外域為資金、技術、人才、設備來源地”的嵌入式發展，在這種方式下，發展主體、發展動力、發展根據和發展目標選擇都難以源自當地，特別是受脫貧任務重、時間緊迫等的限制，藏族聚居區近年來的發展不得不以外部幫扶為主導，這與扶貧之激發農牧民內生發展動力的初衷有所背離。那么，“精準扶貧”機制到底對藏族聚居區“內生”發展能力具有怎樣的影響？產業扶貧項目是否改變了傳統的嵌入式脫貧邏輯了呢？如果是，成效如何，它是否能夠幫助人們找到報酬合理的就業機會，是否能夠為人們提供較充裕的生活所需，是否能夠讓人們燃起對美好前景的期望？顯然，對脫貧后藏族聚居區的內生性發展力量進行評估，同樣為實踐所需。

更重要的是，隨著脫貧攻堅的收官，社會動員機制從超常規向常態化轉型、政策由特惠向普惠轉變、治理邏輯由任務型向發展型轉變、干預方式從微觀施政到頂層設計轉變，在這種大格局變動中，培育藏族聚居區內生發展能力的政策供給、制度基礎已經發生重大變化，如何適應這種變化并基于當地現有條件培育農牧民內生發展能力以完成從“短期救急”到“長遠投資”的發展轉變，實有探討的價值。