第1章 緒論

1.1 研究背景

改革開放以來，我們以社會主義市場經濟為導向，堅持“效率優先，兼顧公平”的分配原則，激勵人們創造財富。在財政領域，從傳統高度集權的財政體制轉向財政包干制，進一步轉向分稅制改革。分稅制改革使中國形成了財政分權的局面，地方政府的經濟利益主體地位逐步確立，對稅收的敏感性逐步增強，掌控的經濟資源在不斷增加，擁有較為充分的自由裁量權，更多地承擔了“政治企業家”角色。為了實現自身收益最大化，地方政府間展開了激烈的競爭。這種由于分權導致的財政競爭向地方政府提供市場化激勵，加快了財政體制的市場化進程，形成了所謂的“維持市場化的聯邦主義”（market preserving federalism）（Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）。財政分權有力地推動了中國經濟的高速發展（Lin and Liu，2000），中國也一躍成為全球第二大經濟體。然而，與經濟快速增長形成鮮明對比的是，我國基本公共服務供給嚴重不足，義務教育、社會保障、醫療衛生等基本公共服務在城鄉之間、地區之間的分配很不平衡。這種失衡，是我國經濟高速增長過程中出現的最為重要，也最應引起關注的“增長失衡”[1]。這種基本公共服務發展的不平衡、不充分，已經成為影響我國區域協調發展的關鍵問題。加快建立覆蓋城鄉、地區的均等化基本公共服務體系，是解決新時代發展不平衡、不充分問題的內在要求。努力推進基本公共服務體系建設，實現公共資源在地區之間、城鄉之間的合理分配和使用，已經成為未來我國經濟社會發展的重要任務。

自2006年起，黨中央和國務院高度重視基本公共服務均等化問題，從黨的十六屆三中全會到十七大、十七屆五中全會、十八大、十八屆三中全會、十九大、十九屆四中全會、十九屆五中全會，明確了實現基本公共服務均等化的理念和宏偉目標。國務院及相關部委也相繼出臺了一系列有關義務教育、醫療衛生、社會保障、就業等基本公共服務體系建設的制度文件，特別是《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》和《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》兩個重要文件的出臺，對基本公共服務均等化的目標、領域、主要內容、服務清單、主要措施和實施機制進行了說明：明確了要將促進機會均等、保障人民群眾得到基本公共服務的機會作為基本公共服務均等化的核心內容；首次提出建立“國家基本公共服務制度”，以清單形式明確了政府的責任和義務，標準體系在內容設計上更加明確化、具體化和程序化，并提出到2020年，基本公共服務體系會更加完善，體制機制會更加健全，標準體系會全面建立。2021年4月出臺的《國家基本公共服務標準（2021年版）》則進一步明確了基本公共服務的具體實施標準。基本公共服務均等化逐漸從一種理念上升為國家戰略，強調政府提供基本公共服務的主體責任——從立足于公民的生命權和生存權需要，關注基本公共服務體系的普惠性、全覆蓋和均衡發展，到強調全體國民的“獲得感”。

分稅制改革以來，財政轉移支付制度日益成熟和完善，財政轉移支付的規模不斷擴大。1994年，一般性轉移支付和專項轉移支付的規模分別僅為136億元和361億元，到了2018年，中央對地方的一般性轉移支付和專項轉移支付高達38722.06億元和22927.09億元。新增的轉移支付重點用于縮小地區財力差距，提升地方基本公共服務能力的均等化。[2]黨的十八屆三中全會就轉移支付制度改革提出了明確要求：各級政府應根據公共服務供給的職責來合理劃分事權和支出責任。2015年2月國務院印發的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》更是明確指出，改革和完善轉移支付制度，應圍繞建立現代財政制度，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，加強轉移支付管理。2018年11月28日，中共中央、國務院明確提出，要圍繞努力實現基本公共服務均等化等目標，加快建立區域均衡的財政轉移支付制度。[3]這標志著關于基本公共服務均等化與完善政府間轉移支付制度之間關系的研究超越了單純的理論研究范圍，具有極強的現實性和緊迫性。完善轉移支付制度以實現基本公共服務均等化直接關系到我國高水平和高質量區域協調發展的實現。

縣級政府是中國式分權框架下公共服務的主要供給者。中國各省份之間存在著較大的差距，各省內部的差距也很大。Wallace和Bahl（2005）指出，省內各縣之間的差距甚至大于各省之間的差距，特別是在公共產品和服務問題上[4]。縣級政府是中央財政轉移支付最主要的補助對象，尤其是老、少、偏、窮地區的縣級政府，獲得了大量轉移支付。它們自身的財政支出中上級轉移支付的占比非常高。盡管縣級政府獲得了更多的轉移支付，政府的財力水平得到提高，財政支出也隨之增加，但財政支出增加會受到地方政府行為偏好的影響，如果地方政府偏向基本公共服務支出，則有利于均等化實現，如果地方政府偏向生產性支出，則基本公共服務均等化效應會大打折扣。因此，我們需要考察轉移支付規模的擴大和結構的調整對基本公共服務均等化究竟起到了多大的作用，其影響機制是怎樣的，縣級政府的支出行為究竟在其中發揮了什么作用，該如何建立激勵約束機制才能使中央對地方的轉移支付制度既能保證提高地方財政能力均等化，又能激勵地方政府提高基本公共服務水平。