1.5　政府投資項目經濟評價的研究內容與框架

政府投資項目的經濟評價應包括經濟分析、財務分析、社會經濟影響分析、風險分析等內容。經濟分析是把工程項目擺在國民經濟這個大系統中來分析項目從國民經濟中所吸取的投入以及項目產出對國民經濟這個大系統的經濟目標的影響，從而選擇對國民經濟目標最有利的項目或方案，使全社會可用于投資的有限資源能夠合理配置和有效利用，使國民經濟能夠持續穩定地增長。經濟分析的方法有費用-效益分析、費用-效果分析，經濟分析的目的是考察政府投資項目的資源配置效率，在各種備選方案中選擇最好的方案。

財務分析是根據國家現行財稅制度和價格體系，從項目參與者（participants，包括主持人和各投資主體及利益主體）角度出發，分析、計算項目直接發生的財務效益和費用，分析項目財務上的生存能力或可持續性。財務分析首先須對融資情況、項目各利益主體效益的分配和費用的分擔狀況進行研究，以分析資金籌措方案的可行性。其次應分析項目在財務上的生存能力，財務生存能力分析包括清償能力分析、盈利能力分析、政府現金流分析等內容，目的是考察項目的資金來源和運用是否能夠平衡？對投資主體是否有吸引力？政府財政是否能承受？

經濟分析與財務分析都是分析項目的經濟利益，兩者的主要區別在于評價的出發點或角度的不同。財務分析主要從項目財務平衡和各利益主體的利益角度出發，經濟分析則是從整個國家經濟效率的角度出發。從原則上說，資源的配置應從國家利益出發追求其合理性，然而，項目財務上的生存能力以及效益費用的分配也同樣需要關注。

財務分析和經濟分析主要從微觀層面分析政府投資項目的經濟效果。但大型的政府投資項目，有必要從宏觀政策層面進行分析，分析項目對宏觀經濟的影響，分析相關利益主體的效益和費用分配，以考察項目對政府和社會的其他目標（如公平分配）的實現或影響程度。這種分析體現了人文觀點，分析項目的受益者和受損者，可以有效地調動人們參與項目的積極性。

投資風險分析是讓參與項目的各方清楚地認識到有哪些風險以及風險的大小，投資風險分析的主要內容包括對風險進行識別、估計和評價，并做出全面的綜合分析，以考察項目的主要風險及相應的風險控制措施。

對于經濟評價的內容，部分已在《方法與參數》中體現，本課題的研究工作是在《方法與參數》的基礎上，吸收了國內外的一些最新的成果，加深經濟學的原理分析，突出效益和費用的界定，對財務分析的主體以及與經濟分析的關系做出了新的闡述，對經濟評價參數做了修訂，對各類項目經濟評價的特點做出應用說明。研究框架內容如圖1-1所示。需要說明的是：

（1）框圖內容從上到下的次序并非絕對，可因項目而異，而非機械地依次進行；且應按深度周而復始，不斷使項目可行和優化；

（2）內容的側重點和決策要依據項目的性質，有些可不做，有些則要重點做。如非營利項目的盈利性分析，就可能無法做，但一定要形成實現目標的多種方案。對這類項目，經濟評價的任務就是通過效益（效果）與費用的比較，進行項目方案的優選（如用最小費用法）和財務清償能力分析，用充足的經濟財務數據分析說明選擇某個方案而不選擇其他方案的理由。

應指出的是，政府投資項目經濟評價是整個政府公共開支決策分析的一個組成部分。它是依據國家的戰略規劃、專項規劃和區域規劃，在考慮諸多非經濟的政治社會因素的同時，分析項目方案經濟上的合理性和財務上的可行性。只要資源是有限的，實現目標的方案不止一個，經濟評價就是必要的。正如英國財政部綠皮書指出的，在采納任何涉及公共開支的政策、計劃和項目時，都要（通過經濟評價）回答如下問題：

（1）為取得同樣的目標是否還有更好的方案？

（2）所耗用的資源是否還有更好的用途？