2　政府投資項目的經濟分析

對項目的經濟評價，越來越多的國家政府開始采用費用-效益分析（cost-benefit analysis，以下簡稱CBA）方法。所謂費用-效益分析，是指基于折現的效益和費用的量值大小來判斷和評價公共部門或非營利部門的項目（或計劃）和投資的資源配置效率性的一種方法框架。

CBA的理論和實踐的發展大致經歷了三次熱潮。第一波是美國聯邦政府于1936年制定的《洪水控制條例》開始引用CBA原理，明確要求所批準的項目“產生的效益要超過所遭致的費用”。自此之后，隨著進步黨人（progressive）主張的政務和事務相分離的政府組織原則的推廣，各國政府相信，公共行政事務的程序和條例有可能與政治分離而建立在相對穩定的“科學”基礎之上，CBA從而得到廣泛應用。第二波是1939年以后開始的，學術界致力于將CBA建立在福利經濟學的基礎之上，這就是所謂Kaldor-Hicks的補償準則或被稱為潛在的帕累托（Pareto）準則[1]。以后的學者們證明了，在不存在公用物品、外部效果和外部干預時，用完全競爭均衡的市場價格計算的凈效益（或補償變異CV）代表資源配置效率改進的量（符合補償準則）。當然，要求所討論的社會狀態的變化具有邊際性。這樣，就從理論上證明了從社會角度的CBA與商業角度的傳統的資本預算程式（capital budgeting process）具有框架上的一致性，同時也給出了兩者可能產生結論差異的原因。CBA的第三波熱潮是在20世紀60年代末至80年代，由國際經濟組織和發達國家的對外援助機構推動的，旨在解決受援國因價格扭曲而造成的評價失真問題。當時，一批一流的經濟學家致力于發展一套以邊境價格為基礎的影子價格或價格轉換系數，將CBA原理用于一般項目的評價[2]。我國當時也受此推動制定和頒布了《建設項目經濟評價方法與參數》。這些對推動當時發展中國家的投資決策起了很大的作用。

自20世紀70年代中期以后，CBA被經濟學界冷落了，在此之后很少有突破性的論著在經濟學期刊發表。其中的原因是多方面的。從理論上說，CBA的補償準則是一種效率準則，有潛在的補償能力，但可以不進行實際的補償，按這種判據選擇的項目和政策無法體現公平分配的目標。而對多數公共項目和政策來說，效率目標不是惟一的。雖然有些學者試圖賦予不同受益群體以不同的權重的辦法來計算效益[3]，但這些做法如同其他規范經濟學一樣，無法取得實證經濟學界的共識。類似的困難也出現于社會折現率的選定，這實質上也是一個代際的公平問題，具有很強的規范性，至今沒有一個權威的說法。此外，在實際操作上，CBA對象的效益和費用往往是無形的，量化和貨幣化有很多困難或極具不確定性。總之，由于這些原因，主流經濟學界可能認為CBA的發展已告一段落，作為方法的框架已是成熟的了，留下的是規范性問題和操作技術問題，已沒有什么理論研究的空間了。

與學術界的冷淡形成對照的是，CBA不但繼續被政府要求用于公共項目的評價，在20世紀80年代以后還被立法部門和政府機構日益看重。從里根開始，美國的歷屆政府都有行政指令，要求各行政機構在提出法規之前都要提供一份法規影響分析（regulatory impact analysis），用以說明所提出的法規“是否還有基本上能達到同樣目標的、費用更低的法規備選方案？簡要說明這些備選方案的潛在效益和費用，并說明這些備選方案不被推薦的理由”。例如，近年來頒布的《有害物質控制條例》（Toxic Substances Control Act）、《聯邦殺蟲、殺菌和滅鼠劑條例》（Federal Insecticide，Fungicide and Rodenticide Act）和《飲用水條例修正案》（Safe Drinking Water Act Amendment）等在出臺前后都進行了多方案的效益和費用的對比分析。例如，1991年，美國環保署（EPA）出臺飲用水鉛含量標準時，就給出了系統的CBA數據。為達到標準，其費用包括管道的更換、提高水處理標準和建立監測和控制標準等，而達到標準（減少鉛含量）產生的效益包括了兒童和孕婦醫療費的節省、兒童智商受損減少以及按支付意愿計算的成人健康壽命延長等等；這個標準實施后的20年中，總效益是638億美元，而總費用只有40億美元。1995年，美國國會通過了一個法令，要求所有的涉及各級政府和社區開支的重要的聯邦政府法令都要進行費用-效益分析[4]。

多數國家都有國家級統一的關于公共項目或公共經濟政策的評價準則或指南（guide or guideline），而所有這些準則或指南都無一例外地使用CBA的原理和原則或相同原理下的最小費用法或費用-效果分析（cost-effectiveness analysis，簡稱CEA）。國際性經濟組織，如世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國開發署和聯合國工業發展組織都繼續沿用CBA作為援助項目的主要評估辦法，并不遺余力地繼續推廣[5]。

以上現狀和動向都說明，最近一段時間以來，由于實際應用部門（政府預算控制、環境、衛生和涉及生命安全等部門）的推動，從實踐中提煉出不少新的量化方法，已引起學術界的重新思考。作為一種政策評價的框架，盡管做出了很大的努力，CBA還是沒有解決評價結論的精確性和可靠性。但是，這種評價的框架和過程在實現政府公共支出以及法規和政務透明化中有重要的政治性作用。“一種盡可能貨幣定量化的優缺點比泛泛的定性描述更易為公眾所接受和理解，也更具透明要求的強制性”[6]。正是基于這樣的原因，我們仍考慮把費用-效益分析作為政府投資項目經濟分析的主要方法。