提高評估質量　更好地發揮決策參謀作用

中國國際工程咨詢公司副總經理　劉國冬

我國的工程咨詢業是實行改革開放以后學習了國外的經驗，結合我國基本建設管理體制中存在的、需要解決的問題而形成和發展起來的。它是我國基本建設管理制度自我完善的產物，也是針對我國長期以來基本建設當中由于決策的失誤造成的嚴重損失和浪費現象，為了改變這種狀況，加強決策的民主化、科學化而誕生和發展起來的。正因為它的誕生是我國經濟建設的客觀需要，因此，短短幾年來，我國的工程咨詢業充分顯示出了蓬勃的生命力。各省、市、自治區和計劃單列市先后成立了地方工程咨詢公司，各部門也先后成立了專業性的工程咨詢公司，目前，在我國已形成了一支工程咨詢大軍。

幾年來，我國的工程咨詢業，堅持客觀、科學、公正的原則，在工作中取得了顯著成績。中國國際工程咨詢公司從1986年至1989年四年中共計完成了567個大中型項目的評估工作，其中，有40個項目，建議取消立項或推遲建設；有344個項目，通過咨詢評估，根據專家提出的修改意見，優化了建設方案；還有100個項目通過咨詢協調了各方面的關系。由于很多建設項目是由各部門、各地區提出來的，對部門之間、地區與部門之間，或者地區與地區之間的協作配合常常由于管理體系的不同而長期扯皮。我們在咨詢評估的時候，就要做好這方面的工作，協調關系，把建設條件落實下來。對于項目的漏項部分，或者為了取得國家的批準而有意壓低了投資的項目，要進行實事求是的調整。四年來，通過優化建設方案，共減少投資134億元，另外有150多個項目，經過評估，實事求是的增加了74億元投資，這兩個數字是不能抵消的，因為加的無論如何要加上去，減的就是真節省。因此，應該是正反相加，減少投資是成績，增加投資也是成績。當然，更重要的是通過評估使建設方案更科學、合理了，經濟效益和社會效益提高了。

工程咨詢能取得比較顯著的成績是和各級領導對工程咨詢工作的重視和支持分不開的。為什么各級領導要支持呢？因為決策民主化、科學化對國家有好處，對于我們基本建設管理體制的改革有好處，而且確確實實在很短時間里收到了很大效益。黨的六中全會《關于加強黨同人民群眾的聯系的決定》明確規定：要重視和加強決策研究、決策咨詢和決策咨詢機構的工作，發揮他們的參謀作用。這對我們是最大的支持，也是最大的鞭策。我們應當認真貫徹黨的六中全會的決定，進一步提高咨詢評估質量，更好地發揮決策的參謀作用。

一、努力提高咨詢評估質量

過去幾年，工程咨詢評估雖然已經取得很大成績，但是也應當看到，我們許多工程咨詢機構是在邊組建邊工作的，時間短，經驗不足。因此，我們必須認真總結幾年的經驗，切實改進工作，不斷提高咨詢評估質量，才能不辜負黨中央和各級決策機構對我們的期望。要進一步提高我們的咨詢評估質量，我個人體會，必須認真做到以下幾點：

第一，一定要堅持科學、公正、可靠。這條原則是宋平同志最早提出來的。中國國際工程咨詢公司1986年擴大業務范圍時，他就提出來了。我們這幾年，堅持這個原則，確實取得了效果。我國的建設資金，都是國家投資，各部門、各地方在爭著上項目時，常常是說好的方面多，問題說的少，領導據此拍板容易造成決策失誤。工程咨詢就是要從國家的立場出發，貫徹科學、公正、可靠的方針，實事求是的進行評估論證，使項目的決策有科學的依據。這條方針確實很重要。我們剛開始干這項工作的時候，很多同志就提出了，你們現在搞這個工作就看你們敢不敢否定該否定的項目、敢不敢秉公直言。1986年一開始我們就遇到一個項目，建設方案是引進美國一個二手設備進行銅材加工。這個項目因為是引進，向中央領導同志寫了報告，后批交計委考慮，計委委托我們評估。經過我們調查、分析論證，認為這個項目二手設備技術落后，還沒有我們國內同類項目技術水平高，產品在市場上也根本沒有競爭能力。擁有這個二手設備的老板是個破產的資本家，工廠停產，產品賣不出去，他希望賣這套設備來救他的命，根本沒有條件來履行經濟責任。因此，我們建議取消立項。計委采納了我們的意見，也得到了各方面的好評。所以，堅持科學、公正、可靠的原則，是我們能不能生存、能不能發展、能不能取得好的信譽的關鍵一環。

第二，一切從實際出發，認真進行調查研究，對比分析。這是搞好我們咨詢評估工作，使咨詢評估科學化的一個基礎。

一個項目決策正確不正確，我們既要了解中央的方針政策和投資的方向、結構，同時也要從項目的具體情況出發。比如，世界銀行貸款項目上海污水處理工程，這是世界銀行請外國咨詢公司提出的建設方案，又請美國的專家評估過，應該是高水平的了。但是他們有一個很大的缺點，就是不了解我們中國的實際情況，沒有我們掌握的那么多資料。因此，計委委托我們審查后，我們就從調查實際情況開始，著手研究這個項目。在上海市委、市政府的支持下，我們收集了各方面的資料，集中研究長江有關段100多年演變的歷史數據，進行對比分析后，發現他們原來定的排放口，正好定在港口規劃區，而且出水口是在長江出海口路線的變動區域里，有可能在若干年后被流沙淤蓋。經過各方面專家、學者論證，最后決定把這個出水口搬下去5公里，并改變泵站位置，投資增減相抵，還節約了幾千萬元。這就是從實際情況出發，掌握大量數據的科學成果。我們得出的評估意見，世界銀行也很贊賞，建立了信譽。

第三，依靠專家，尊重知識、尊重人才，實現決策民主化。咨詢行業的特點就是要發揮多學科專家的作用，充分聽取各種不同意見，進行認真的分析比較，提出有科學根據的建議。特別是隨著科學技術的發展，各個學科之間交叉、滲透、補充愈益明顯，要做到從宏觀上科學地評價項目，就必須充分發揮各方面專家的作用，進行跨行業、跨地區、多學科的綜合研究。1986年我們就成立了由不同行業、學科的專家、學者160多人組成的專家委員會。同時還聘請了100多名坐班專家，這些坐班專家按年齡來說已經到了離退休年齡，但是他們經驗豐富、身體健康，還能和我們一起干。前一種專家是一些知名人士，他們有各自的工作崗位，不能全力到你這來工作，只是在評估中遇到困難和問題時去請教他們，或者評估某個項目時請他們有針對性地參加；坐班專家則是我們的依靠力量。搞好咨詢評估必須把專家的智慧集中起來，發揮專家的群體智慧。發揮專家群體智慧，既要發揚民主，充分聽取不同意見，同時更要學科交叉，綜合分析。有些專家的意見從他那行看，或局部來說很有道理，但從全局、從綜合角度看就不一定完善。所以，要請不同的專家，從各個角度提出不同意見，互相補充，發揮專家群體智慧，進行綜合性的評估分析，提出的結論能更為完整、科學。這樣既有利于聽取不同專家的意見，又有利于把各種不同意見深化、提高。例如，內蒙古準格爾煤礦是煤電運三位一體的大型綜合建設項目，系利用日本海外協力基金貸款。來自不同行業和學科的專家在評估時相互磋商，歸納整理了三條建議：一是將平行背斜拉溝改為垂直背斜拉溝，可減少剝離量2000萬立方米；二是將鐵路建設標準由運行重載列車改為運行普通列車，并改變接軌點；三是將水源工程由筑壩取水改為岸邊無壩取水。三項建議共可節約投資7.36億元。

第四，抓主要矛盾。這是正確認識項目，解決問題的關鍵。

委托我們評估的項目，多是有關部門或地區多次審議過的項目，因此在評估時，必須注意弄清這個項目的關鍵問題是什么，抓住主要矛盾，深入下去，可以事半功倍。國外采用價值工程的評價辦法，其要害就是把所有工程項目的因素進行分解，找出主要矛盾。首先分析占投資的比重最大的部分，其次對比已建成的同類項目中相應部分投資的完成情況，找出投資額出現差距的原因，進行分析研究，提出咨詢意見。其實也就是用辯證法的方法，尋找主要矛盾，進行深入的分析研究，避免平均使用力量。一般說來，評估中應注意抓以下問題：1.廠址選擇問題。1982年以前我國的基建程序規定，先批準計劃任務書再選擇廠址，選廠做為單獨一道程序，要履行審批手續。由于廠址未定就批準項目成立，工作程序顛倒，往往出現選廠報告修改或推翻計劃任務書所批內容，造成項目多次決策，管理混亂的情況。

1982年實行可行性研究辦法后，吸取國外的經驗，把廠址選擇做為可行性研究的一項重要內容，一般不單獨編寫資料，在審批可行性研究報告時一起決策。從現在的情況看，廠址選擇不單獨審批后，有的項目對這項工作有所放松，研究論證不夠引起爭議。如山西古交礦區馬蘭礦井選煤廠廠址，1978年在總體設計中即已確定，但由于供水、環保問題不夠落實，因而煤炭部又擬在河北井陘建設井南選煤廠，入洗古交原煤，爭論多年。去年委托我公司對廠址重新進行評估。經過組織專家進一步論證，從各種建廠條件以及建廠投資及經營效益等各方面分析比較，最后建議仍在馬蘭建廠。

2.市場預測（運量預測）問題。工業交通建設項目，是根據客觀需要來考慮建設的。項目的規模、生產工藝、產品品種質量都要認真研究市場需要。過去有些項目決策失誤，工廠建了產品無銷路，鐵路修了沒運量，港口曬太陽。原因是項目決策前沒有認真進行市場調查預測。市場調查預測是比較困難的工作，方法有多種，數學模型也有不少，但要做得準確，需要了解多方面的情況、因素，進行反復細致的分析。評估工作也要下點力氣。只有這一點看準了，項目才不致出現大的失誤，項目才真正能確立。這一點大家都了解，但認真做起來就不簡單。如公司1990年評估廣州有線電廠引進美國哈里斯用戶程控交換機生產線項目時，同時聽取了制造部門（電子部）和使用部門（郵電部）的意見，使引進生產線過多的問題進一步暴露，導致對計劃布點的10個項目通盤研究。電子部確定“七五”布點10個企業引進用戶數字程控交換機生產線，1990年能力達到100萬線。而郵電部已有7個生產點生產能力43萬線。兩者合計可生產143萬線。據市場預測，每年約需供應用戶小程控交換機40萬門，生產能力大大超過需要。說明生產布點過多，規模過大。如果不分先后優劣，一哄而上，將造成不應有的損失。最后評估建議國家計委出面組織調整，以免造成決策失誤，并使我國大小交換機的生產能夠協調發展。

3.生產技術和設備的先進性問題。項目根據客觀需要和可能條件確立后，采用什么樣的工藝路線、生產技術和設備就成了關鍵問題。既不能搞“古董復制”，也不能把尚在進行科研開發的技術用在大規模生產上，所以就要注意選擇成熟的、能代表80年代水平的生產技術和設備。這樣，企業產品能更新換代，滿足國內、國際市場的需要，企業也能獲得好的經濟效益。如公司對南通電焊機廠技術改造的評估，原方案擬采用可控硅電焊機，評估時了解到日本目前生產高效節能型的晶體管逆變電焊機更先進，與可控硅電焊機比較，體積縮小3/5，重量減輕2/3，每臺機年節電2400度，焊接速度可提高1.5倍。因此，如何利用先進技術問題，在評估工作中需要認真對待，尤其涉及到生產出口產品，更應注意收集有關的技術信息，加以比選。技術是否選用得當，是否先進，成為項目成敗的關鍵。

4.外部配套條件問題。一個建設項目建成投產，需要相當多的外部配套條件的配合，只有內部外部條件同時具備，項目才可能正式投產，保證正常生產，發揮應有的經濟效益。過去我們許多項目，對外部條件往往考慮不夠，寄希望于別的部門建設，結果項目建起來了，配套工程沒有同時上去，不能很好發揮效益。因此，我們評估時必須認真研究配套條件是否落實，配套工程是否同步建設。如公司評估的大型露天煤礦——準格爾礦區，需要外部配套的鐵路、水源工程都很大。公司除組織礦區建設的專家組外，又組織了鐵路專家組、水源專家組，對配套工程進行研究論證。對擬修建的大同準格爾鐵路支線進行反復的討論研究，是修建單線還是單線電化鐵路，是開行重載單元列車還是普通列車，以及同國鐵的接軌建設方案，支線鐵路建成后如何運營都作了不同方案的比選，最后提出了具體評估意見，取得各方面一致同意。

建設項目評估工作除上面談到幾方面外，還有許多問題，如環保問題、工程地質問題、工程組織問題、合理工期問題等等。根據各個建設項目的不同情況，也都需要分別加以評估，有的還需要進行重點論證，如果項目是使用世界銀行貸款或其他國際貸款則還要對使用貸款進行評估，方能對項目的可行性做出全面的結論。

第五，加強宏觀經濟效益和社會效益的評價。我們過去確定建設項目，有時對經濟效益重視不夠，工作做得不深不細，有的項目建成后經濟效益不佳，甚至虧損。實行開放改革以來，黨中央、國務院十分重視強調企業的經濟效益問題。因此，在項目評估工作中，我們也必須十分重視對項目的經濟評估工作。為了做好經濟評估工作，國家計委制定了建設項目經濟評價方法與參數并頒布試行。為此，公司也開發了建設項目經濟評價計算機軟件系統，并經國家計委鑒定，批準推廣使用。這都為進行經濟評估提供了條件。對項目認真進行經濟效益評估，對各方面的條件加以研究，實質上是使建設方案得以進一步優化，達到最能符合國家建設目標的要求，并且通過敏感性分析，對風險范圍進行估計，可以避免大的失誤。如公司對中外合資建設的北京輕型汽車項目可行性研究的評估認真進行了經濟效益分析，提出貫徹專業化協作精神，充分利用北京現有變速箱和后轎齒輪等生產能力，避免“大而全”和重復建設，節省投資1600萬元，減少外匯額度664萬美元，減少征地357畝，使企業投資收益率大大提高，國家和地方都感到滿意。又如公司評估九江電廠時，開始從充分利用水運出發，提出走漢水在九江修建碼頭的水運方案。從減輕鐵路運輸緊張，充分利用漢水、長江的運力來說是個辦法，但是經過仔細核算論證，由于水運倒載以及修建碼頭等問題，需要加大建設投資，而且電廠投產后每年運輸費要多幾百萬元，加大了電廠成本。最后經過比較研究，還是確定采用由鐵路運輸的方案。

評估經濟效益，除了財務效益評估以外，還應認真進行國民經濟效益的評價，社會效益的評價，這是社會主義條件下工程咨詢工作的一個特點。資本主義國家的咨詢，一般著重財務評價，因為資本家主要為賺錢，至于宏觀經濟效益如何，社會效益如何他不管。政府關心一些，但他們主要是通過法規來限制的。我們是社會主義國家的咨詢公司，就要用宏觀統率微觀，要著重國民經濟評價、社會效益評價，從宏觀經濟和社會效益上來進行研究。國民經濟評價和社會效益評價比財務評價難一點、復雜一點，但我們還要逐步開展起來，加強這方面工作，使得我們的評估質量更加提高，使我們拿出的方案更有利于國家長遠的發展。

二、更好地發揮決策參謀作用

幾年來，工程咨詢工作取得了很大成績，但是，總的說來，我國的工程咨詢工作還處在起步階段，經驗還不豐富，作用還發揮得很不夠。黨的六中全會要求我們發揮更大的參謀作用，因此我們還有許多地方需要改進。

首先，在決策咨詢上，我們的參謀作用發揮得還很不夠，盡管我們一個項目一個項目提了很多意見，政府也采納了，但是工作越搞我們越感到作用發揮得不夠。1986年我們搞可行性研究報告的評估，評估中發現，很多項目已經進行了大量工作，木已成舟，比較被動，所以我們提出要向前延伸，從項目建議書開始就要參與，計委很支持我們的意見。但對項目建議書進行評估后，又發現這個還不夠，項目建議書涉及長遠規劃、生產力布局，如果這兩者搞不好，就會造成以后很多被動，因此我們近兩年開始進行了一些專題研究和地區規劃的咨詢工作。首先從一些熱門產品開始，比如彩電、轎車、爐卷軋機等，從發展規模、地區布局等各方面進行了調查研究，接著，開展了一系列的專題研究。這對于我們發揮更大的咨詢決策參謀作用，起了重要的作用。以后計委也主動地委托給我們一些專題進行研究，最近又給了我們一個大題目：36個行業設備的國產化問題，要我們進行專題評估。工作量和壓力是很大的，但我們承擔下來了，這個問題搞好了，對我們今后的建設將起很大作用。黨的六中全會要求我們發揮更大的參謀作用，在這個問題上我們需要干的事情還很多。

其次，在項目的實施階段，怎么樣發揮我們的參謀作用。這個問題李鵬同志很早就提出來了。對1986年我們的總結報告李鵬同志就已批示：中國應該有眾多的咨詢公司，不能只此一家，……工作方法也應進一步完善化，應從立項就開始，貫穿到工程全過程。全過程咨詢，涉及國家基本建設管理體制深化改革的問題，這是比較復雜的，所以我們要逐步探索。目前我們已選擇了一些項目進行全過程咨詢，也選擇了一些項目進行后評價等試點。有的地方咨詢公司也開始搞了一些全過程咨詢。總之，在這方面我們要發揮作用的地方還很多。

再次，咨詢業的發展是世界性的。國際上許多政府部門、投資集團，包括世界銀行、亞洲銀行等國際金融組織，明確規定必須聘請有聲望的工程咨詢機構為他們的投資活動服務。我們怎樣通過國內工程咨詢業的發展，逐步走向世界，通過咨詢，帶動我國的技術、設備、勞力出口，發揮作用的領域也是十分廣闊的。

三、切實加強工程咨詢業的自身建設

要使工程咨詢業健康地發展，發揮更大的參謀作用，最重要的是要靠我們自己的努力。因此，必須切實加強工程咨詢業的自身建設。

首先，思想上必須堅持全心全意為人民服務，為我國社會主義建設服務。具體地說，就是要堅持兩個服務，即為決策部門服務，為建設項目服務。這也是我們中國工程咨詢業的特色。國外的提法是為業主服務。但是在中國，誰是業主呢？外國人一般理解，建設單位是業主，但是實際上中國的建設單位只是代表國家執行這個項目，因為投資是國家的，按照國家的規定應由一定的行政機關審批決策，真正的大業主是國家。因此，我們必須堅持兩個服務。明確服務思想，對于理順各方面的關系，保證咨詢業的健康發展十分重要。特別是我們咨詢機構的一些干部，過去曾經當過政府官員，所以我們特別強調要脫去黃馬褂。只有真正做到這一點，誠心誠意、認認真真為決策機構和建設項目服務，為政府部門決策提供科學依據，才能使政府部門感到咨詢機構確實起作用，他們才能信任我們，依靠我們，支持我們的工作，這樣就能理順關系，使各方面的關系融洽起來。有了服務思想，也才促使我們做更艱苦的努力，深入實際，調查了解情況，提出有科學依據的材料，這樣，就能提高咨詢水平，也就可以建立信譽。

第二，加強工程咨詢人員的培訓，提高人員素質。我們的干部本身很多都是專家，但對咨詢人員的要求來說，他們的知識面還不夠，有待于提高。工程咨詢人員知識面要寬，既要懂技術，又要懂經濟，還要學會項目管理。因此，要求從事工程咨詢的每一個人都要不斷充實和更新自己的知識。我們一開始就抓了這個事情，搞了旅順培訓中心，現在又搞了電化教育室。工程咨詢是一種智力服務，干這行的人智力不那么豐富不行。這個豐富是綜合性的、多學科的。

第三，加強信息的收集、整理和交流，建立起豐富的數據資料庫。現在是信息時代，沒有豐富的信息是不行的，如果我們信息不全，我們的水平就提不高。我們現在的工作方法基本上還是過去的手工作業方法。一方面任務很重，搞了500多個項目，但工作方法還和過去一樣，你搞你的，我搞我的，知識都記在自己的筆記本里，或者裝在自己的腦子里，傳遞不出去。評估了500多個項目是很大一筆財富。外國工程咨詢公司一年搞幾個項目，通過咨詢，他們大量收集資料，全部積累起來，輸入計算機，下次評估同類項目時，調出來，略加修改就可利用。我們這方面的工作做得很差，忙于交卷，來不及整理，輸入計算機。目前，我們正在編制程序，建立數據庫，逐步加強這方面工作。各個地方咨詢公司，建立起信息協作也很重要，可以互通情報，改進工程咨詢工作。

第四，利用現代手段，提高工程咨詢水平。最近，我們從通用評估軟件發展到專業軟件，先后搞了12個專業，1990年準備達到16個，主要的行業基本都可以覆蓋了，只有這樣才能提高我們的水平。我們也請了一些國外的咨詢公司來介紹經驗，1989年在杭州辦了一個學習班，請各省的咨詢公司同志參加。最近我們正在起草一個全過程咨詢守則，搞好后供大家參考。

總之，我國的工程咨詢業任重道遠，希望共同努力，使我國工程咨詢業的發展，不斷邁上新臺階。

（1990年5月）