二 2020年以后貧困標準

（一）現行貧困標準的有關研究簡述

通常，學者傾向將貧困狀況劃分為絕對貧困（生計貧困和基本需求）和相對貧困（相對剝奪）。生計貧困概念始于20世紀初期，被定義為家庭總收入不足以支付維持家庭成員身體正常功能所需最低數量的生活必需品的狀態，涉及食品、衣服、住房等。到了20世紀中期，考慮到貧困者的社會需求和人力資本積累的需要，學者建議在貧困的收入測度中增加諸如公共環境衛生、教育和文化設施等社會保障內容，由此產生了基本需求概念。上述兩種貧困測度方式均試圖找到一系列維持貧困人口生存和基本發展的客觀標準，然而，是否存在這樣一些客觀標準呢？這些標準又是否保持不變？假使社會物質足夠充盈，貧困現象能否消失？伴隨全球經濟及部分國家內部的不均衡發展，學者對貧困的理解逐漸深入，認識到貧困不僅僅意味著吃不飽穿不暖，還意味著遭受相對排斥和相對剝奪，由此提出了相對貧困理論。相對貧困是相對于社會平均水平而言的。這一概念由Galbraith（1958）、Runciman（1967）和Townsend（1971）等人提出并推廣。相對貧困線是與收入分配相關的，以一個國家國民平均收入的30%～50%為標準，收入處于該標準之下的個體就被確定為相對貧困人口。

相對貧困本身說明貧困是相對的，這是相對貧困和絕對貧困最根本的差異。相對貧困本身意味著并不一定缺乏維持生命最基本的物質，尤其在一個物質豐裕的社會中，那種絕對的物質匱乏可能不復存在，但并不意味著這個社會不存在貧困，因為在這樣的社會中可能有部分成員無法獲得社會公認的維持基本需要的收入水平。從這個意義上說，相對貧困實際上和絕對貧困又有很大的相似性，即都是一種“剝奪”，只不過前者是一種“絕對的剝奪”，后者是一種“相對的剝奪”。但與絕對貧困不同的是，相對貧困往往只與社會的收入分配有關，在一個物質相當貧乏的社會，如果社會財富過多地向富人集中，則社會不僅會有更嚴重的絕對貧困，而且還會出現相對貧困，即社會成員之間存在較大的收入分配差距。較大的收入分配差距使部分社會成員處于劣勢地位，這種相對剝奪感往往與一個社會的公平觀有關。

作為轉型國家，隨著經濟社會發展和貧困問題的演變，國內相對貧困問題也越來越顯性化，并得到眾多學者的關注。對于農村的相對貧困問題，有學者指出，隨著絕對貧困問題的逐漸解決和社會貧富懸殊程度逐步加大，中國農村貧困狀況已經從絕對貧困普遍存在演變為絕對貧困和相對貧困并存（李小云等，2004），且相對貧困開始凸顯（李爽，1998；陳宗勝等，2013）。不僅相對貧困人口在逐年增加，而且相對貧困深度在逐年加深（李小云等，2004），相對貧困問題日益嚴重。同時，從未來發展趨勢看，農村經濟的持續發展和農民收入水平和生活水平的不斷提高，一方面會促使衡量貧困水平的指標呈現高位化，進而使相對貧困人口所占的比重不斷提高（許飛瓊，2000）；另一方面會促使地區發展差距和貧富階層收入差距進一步拉大，兩者的共同作用將使我國農村的相對貧困問題更加突出（李爽，1998）。相對貧困將逐步取代絕對貧困，成為貧困的主流和社會關注的焦點（葉普萬等，2003）。因此，加強對相對貧困的研究成為必然。

我國采用的貧困標準一直是絕對貧困標準，雖然其水平一直在提高（現行標準是以2010年不變價格計算的每人每年2300元），但貧困標準一直是理論界爭論的焦點，貧困標準也影響全球對我國減貧成就的認同。隨著我國社會經濟的不斷發展，2020年后應該著手界定貧困的概念以及制定貧困新標準，即從絕對貧困標準向相對貧困標準轉化。根據我國社會經濟發展情況，2020年后我國減貧重點工作的轉化應從全面、多維、動態的角度出發，科學制定和預測貧困人口，制定相對貧困標準，開展新一輪扶貧減貧工作。按照我國的實際情況，如果要制定相對貧困標準，就應該將貧困線定在社會平均收入水平的40%左右（張青，2012；陳宗勝等，2013），標準過低，對縮小收入差距作用不大；標準過高，則政府財力無法承受。因此，要以農村居民平均收入水平為基數，按照特定均值系數計算相對貧困標準，使貧困線的變動適應經濟社會發展水平的變化，從而確保以一個適當的扶貧標準切實幫助貧困人口。

（二）貧困線變動：由經濟貧困到多維貧困，由絕對貧困到相對貧困

貧困線的確定是討論其他減貧政策的基礎。總體來看，我們認為2020年以后，還存在大量多維貧困視角下的貧困人口，貧困線的變動會出現兩種趨勢：第一，由經濟貧困到多維貧困的轉變；第二，由絕對貧困到相對貧困的轉變。在這兩個趨勢上，我們主張以相對貧困為基礎，確立一個貧困線的絕對值。

1.由經濟貧困到多維貧困

現行貧困標準（以2010年不變價格計算的每人每年2300元）是一個較為側重絕對貧困的貧困標準，絕對貧困的核心概念是人的基本需求沒有得到滿足，但是人的基本需求是會變化的（隨著社會發展不斷變化）。人的基本需求排第一位的是基本的食物和營養需求，人的食物總體變化比較慢，但是也會變化，貧窮的人吃得越來越好（食用高價值的食物越來越多），食物部分的需求會增加，非食物部分更是如此。正因為如此，絕對貧困標準不斷提高是非常客觀的事情。世界銀行做了一個研究，把世界發展中國家的貧困線拿過來與經濟發展程度做比較，發現一個非常明顯的趨勢，隨著經濟的發展，貧困線會顯著提高，并且貧困線提高的速度大大高于經濟增長的速度。這也是貧困問題在全球都沒有很好解決的原因，經濟越發展，貧困標準會提得越高，這是一個基本的問題。此外，絕對貧困是基于基本需求的，我們的基本需求確實沒有得到很好的滿足，基本需求并不僅僅涉及這點錢，錢只是用來購買基本需求的，實際上它的涉及面很寬。

目前，我國脫貧攻堅戰也基于多維貧困提出了“兩不愁、三保障”，“兩不愁”就是穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，“三保障”就是保障義務教育、保障基本醫療、保障住房安全。可以預見，2020年之后，隨著現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部脫貧摘帽，彼時的貧困人口對于其他社會保障的需求程度將更高，內容也會更加豐富，貧困的維度也越發增加。因此，2020年后的貧困標準，除了反映貧困人口的基本需求之外，還應反映貧困人口更多的非基本需求，涵蓋貧困人口社會保障的其他方面。

2.由絕對貧困到相對貧困

2020年后的貧困標準采用相對貧困標準還是絕對貧困標準？從全球的實踐來看，采用相對貧困標準的只有歐盟，它的貧困標準是中等收入水平的60%，如果你的收入水平沒有達到中等收入水平的60%就處于相對貧困。其他所有發展中國家都還采用絕對貧困標準來確定貧困線。

但隨著2020年脫貧攻堅戰的完成，中國完全有能力也有必要采取相對貧困標準來確定貧困標準。這顯然需要認真進行前期研究和制度設計，如絕對貧困讓大眾產生誤解，在大眾傳媒中，2020年要完全消滅貧困人口，但實際上，2020年以后不是說中國就沒有貧困人口了，那時候的貧困人口和現在的貧困人口是不完全一樣的，他們是相對貧困人口。貧困問題會長期存在，即使是世界上的發達國家，也不能說沒有貧困人口。另外，聯合國2030年可持續發展議程提出的目標是，全球要在2030年之前消除極端貧困，中國在2020年能夠做到消除極端貧困，但仍然會有一定比例的相對貧困人口。

需要指出的是，2020年后的貧困線，不可能還像有些人主張的那樣，說收入水平沒有達到最低人均收入水平的某個百分比（比如3%）的人口為貧困人口，或者參考歐盟標準，收入水平沒有達到中等收入水平的某個比例（比如60%）的人口就是貧困人口。無論理論界還是實踐界，目前支持此類主張的人很多。但我們認為，應以相對貧困為基礎，以多維貧困為參考，來確定一個絕對值貧困線。

3.以相對貧困為基礎的絕對值貧困線

首先，多維貧困是沒有統一貧困線的，所謂貧困是多維的，即在生存的維度上沒有解決食物或者饑餓的問題就是生存的貧困，在教育的維度上沒有解決貧困人口教育方面的問題就是教育的貧困，在健康維度上沒有解決貧困人口健康方面的問題就是健康的貧困，無論如何，只要有一個維度沒有解決就是存在貧困。

以多維貧困確定貧困人口的難點在于：實際上我們在測算有多少貧困人口的時候，都以經濟福利指標（消費和收入）為主；而扶貧實踐中對貧困人口的測算早就超過消費和收入層面了，脫貧攻堅不能只強調提高收入。我們非常明確提出的“兩不愁、三保障”目標，本身就是按照多維貧困的視角確定的。

所以我們在定義標準和測算貧困人口時都是先確定以貨幣為指標的絕對值貧困線以解決上述技術難題，基本假定是收入多，福利狀況就好，生活水平就高。如果不用具體的貨幣衡量，多個維度就沒辦法比。比如健康的貧困和教育的貧困如何衡量，簡單地說，就是我有病而你的孩子沒學上，我們倆到底誰窮？我身體好我就覺得教育更重要，而你則覺得健康更重要，因此，衡量標準可以“進入”更高維度，如在公共服務方面，若存在這么多維度則沒辦法比較。

此外，學術界在研究多維貧困指數時，就涉及權重的問題，這一問題又很難解決，全球都面臨這個問題，比較的時候還是采用經濟福利指標，這是一個脫節的問題。這已經對我們現階段的精準扶貧產生很大影響了。國家統計局的統計方法是按照貧困縣重點消費支出測算出貧困人口，然后分解到基層去確定，但基層沒有這個數據基礎，所以諸如“四看法”之類的精準識別手段才應運而生。但我們國家的政策是“兩不愁、三保障”，基層識別出的貧困人口和國家統計局統計的貧困人口不同，所以就出現了脫節。已經有很多研究表明，國家統計局統計的貧困人口和建檔立卡的貧困人口大約有一半可以匹配，所以才導致現在我們在實際工作中真正要扶持的對象遠遠超過5575萬人，這比按照一個標準測算的貧困人口多得多，根據多維貧困理論有關研究，結合我國經濟、社會發展狀況，這些方面有很多理論和實際上的問題需要解決。

可以預見的是，經過“五個一批”任務分解之后，2020年以后貧困人口、貧困的維度可能會有所減少，從而集中關注收入狀況。因此，我們認為，2020年以后貧困線的確定，有兩個大的原則：第一，在2020年絕對貧困（極端貧困人口）消除之后，根據多維貧困理論有關研究，我國經濟、社會發展狀況，測算出相對貧困人口的總數；第二，根據多維貧困和相對貧困的具體情況，折算出一個以收入水平為參考的絕對值貧困線。

（三）貧困線變動帶來的貧困人口變化趨勢

貧困線的變動必然引起貧困人口數量的變化，從已有的研究來看，2020年以后不同標準貧困線的人口數量大概有以下幾個發展趨勢。

第一，以2020年實現全面小康，即人均收入達到8000元的小康水平來看，保守估計，彼時貧困人口規模可能重新達1.5億人的水平。

第二，以農村家庭收入中位數的50%作為分界線的話，有19%的人處于相對貧困狀態（2013年數據），但這采用相對貧困的標準，2020年變化不會很大，應該仍有15%以上的農村人口處于貧困狀態，即相對貧困人口大約有1億人。

第三，如果將目前的2300元標準提高90%，那么貧困人口大概會增加250%，以樂觀情況估計，到2020年其中有一半人脫貧，彼時就算以4600元為貧困標準也仍然會有7000萬名左右相對貧困人口。

第四，如果將現在的標準提高到2.9美元，貧困發生率大概從11%提高到17%，則至2020年，大約有5000萬名貧困人口。

第五，很多人說中國的貧困標準還采用單純的收入標準，沒有加入消費內容，此外，生存標準在制定過程當中也沒有增加娛樂、新型消費等內容，如果將其都加入，那么以2300元為基數，現在的貧困發生率至少為14%，即提高3～4個百分點，增加2000萬名貧困人口。

第六，如果換成多維標準，數字則比較驚人。2016年7月，牛津大學在中國國內開展了有關多維貧困的大量學術交流活動，有人用最新的2013年、2015年的數據對中國多維貧困情況進行了測算，這涉及八個維度的標準，如是否通水、交通是否方便等。如果任選八個當中的兩個，則貧困發生率從11%一下子提高到30%，也就是說，目前情況下多維貧困人口超過兩億人，按目前脫貧攻堅的進度計算，2020年，多維貧困人口至少仍然有1.5億人。

基于現有研究，2020年的貧困標準究竟如何，可能已經不單純是一個學術問題，更多的是一個政治問題，不僅需要大量的研究工作支撐，還需要相當的政治智慧予以解決。