一 總體趨勢的研判

可以預期，到2020年，我國現行標準下農村貧困人口將如期全部脫貧，貧困縣也將全部摘帽，區域性整體貧困問題基本得到解決，但貧困問題仍將廣泛存在于中國的農村和城市。面對宏觀經濟態勢和貧困人口分布趨勢，2020年后依照中國貧困程度而確定的減貧標準、減貧戰略重點思路和政策將進行調整，扶貧減貧的治理體系出現新轉變。

（一）2020年后的減貧形勢

與2020年后的減貧形勢有關的變量主要有兩個。一是宏觀經濟形勢，其一方面影響國家對貧困地區、貧困人口的外部財政支持，即影響國家有關扶貧資金的轉移支付能力；另一方面經濟形勢直接影響到貧困人口利用市場機制脫貧的成效。二是貧困人口地理空間趨勢，貧困人口的總量、地理空間的分布狀況等均會對2020年后的減貧形勢有所影響。

1.宏觀經濟形勢

從長遠來看，中國的經濟還會保持高速增長，但是像過去那樣年均10%以上增長可能很難持續，預計在未來幾年會按7%、6%、5%甚至更慢的速度增長。這帶來兩方面的影響。

第一，經濟增長帶動減貧的速度減慢。一般認為影響21世紀以來農村減貧的最重要的兩個因素，一是持續的經濟增長和農村勞動力的流動，帶來了大幅的非農收入的增加；二是2000年以后，農村減貧戰略開始由對貧困縣的瞄準轉向對貧困村的瞄準，并進行整村推進的扶貧開發。從2013年開始，我國經濟進入新的發展階段，即“經濟新常態”，其主要特點是：其一，經濟增長“從高速增長轉為中高速增長”；其二，經濟結構開始不斷優化升級；其三，經濟增長動力“從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動”。“經濟新常態”給扶貧工作帶來的重要影響主要有兩個方面。一方面，經濟增長速度放緩將相應地降低減貧效應。經濟增長速度降低，導致通過區域經濟發展帶動扶貧開發的能力相應會下降。投資增速下降，導致貧困地區扶貧開發和貧困人口的就業能力減弱。另一方面，傳統的依靠“高投入、高消耗、高污染”的主導性產業扶貧開發模式，將被新常態下由以環境保護為核心的生態綠色產業主導的扶貧開發和減貧動力新體系所替代，這是一個必然趨勢。這兩方面的合力導致以下后果：產業結構變化必然帶來就業結構、方式以及扶貧政策的新變化，農民收入來源結構就會隨之改變，貧困地區如何適應這種新變化是一個現實挑戰。2020年到2030年兩個趨勢會出現，一個是收入水平的不斷提高，另一個是收入分配差距的繼續擴大，尤其是財產方面的差距還會保持在一個相當高的水平，那么這意味著什么呢？這意味著人們對這種貧困的理解會跟過去的低收入情況很不一樣。所以這個時候大家會更多地要求生活水平提高，生活標準不一樣，更多關注相對貧困以及更高標準的絕對貧困。

第二，公共財政支持減貧的能力受到削弱。一般來說，政府公共財政能力增長的彈性實際上要大于經濟增長的彈性，所以，這樣的話，在這個時候，政府財政收入的增長速度放緩。這就意味著扶貧，尤其過去嚴重依賴公共部門動員投入大量資源去扶貧的這種趨勢，未來會加強，需要更多依賴其他方面的資源。此外，我國老齡化趨勢意味著兩個方面問題，一個是人口的老齡化問題，另一個是老齡化和少子化導致養老負擔加重，即國家財政各方面負擔都會比較重，未來的公共預算約束可能會進一步加強，有人對養老保障方面的財政壓力做過預測，認為缺口為3萬億～7萬億元。由于對社會服務的需求也會增加，公共財政支持減貧的能力也會受到影響。

首先，出于這兩方面的考慮，傳統上依賴高速增長的“帶動脫貧”的這種效果也會大不如前，但貧困人口也是人力資本積累方面、物資積累方面相對薄弱的人群，他們參與市場的機會也越來越有限。市場在解決貧困問題中仍然可以發揮重大作用，但是不會像20世紀八九十年代起的作用那么大。其次，由于老年人貧困問題、兒童貧困問題已經到了一個非常突出的程度，比如，如果兒童貧困問題不解決的話，那么未來發展所需要的勞動力素質就得不到保證，經濟結構調整、轉型升級也就沒有基礎，即既沒有充足的勞動力，也沒有高素質的勞動力來支撐經濟結構調整、轉型升級。

2.貧困人口地理空間趨勢

“十三五”規劃綱要要求“持續加大對集中連片特殊困難地區的扶貧投入力度”。到2020年，集中連片特困地區與發達地區相比，仍然存在地理條件差、基礎設施不完善、社會保障機制不健全等問題，加上歷史上就有自然災害頻發、地方病和傳染病多發等原因，這些地區面臨的自然風險、健康風險和市場風險仍然較大，脫貧人口重新返貧或處于貧困線邊緣的低收入者陷入貧困的可能性較高。

對比分析不難發現，西藏和四川藏區、新疆南疆地區，以及位于六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區等片區的極端缺水（主要位于西北地區）或（和）極端缺地（主要位于西南地區）的部分地區，是我國典型的集中連片深度貧困地區，多屬于“貧困的貧困”（經濟貧困+自然條件惡劣）地區，脫貧難、返貧易。而其他片區多為“欠發達資源富集區”，往往集資源富集性、經濟滯后性、環境敏感性、生態脆弱性、社會復雜性和致富迫切性于一體，只要處理好發展與保護之間的關系，其減貧效果就可期，尤其是緊鄰京津的燕山-太行山片區憑借其資源和區位優勢，脫貧致富前景良好。

（二）2020年后中國減貧戰略方向和重點將面臨四大轉變

伴隨2020年后“我國現行標準下農村貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”目標的實現，基于我國宏觀經濟形勢和貧困人口地理空間趨勢，我國的減貧戰略亦需做出相應調整，以適應新形勢下減貧發展的需要。

1.由集中性減貧治理向常規性減貧治理轉變

我國大規模扶貧開發政策的調整始于1986年，在過去的30多年中主要依靠政府主導和推動，大規模、有組織、有計劃地將扶貧開發作為黨委、政府的一項重要任務，特別是“十三五”時期，面對5575萬名貧困人口減貧的艱巨任務和全面建成小康社會的目標，國家采取了超常規的舉措，出臺了一系列扶貧脫貧的政策，諸如精準扶貧方略下的考核機制、退出機制，金融扶貧、社會扶貧、駐村幫扶機制以及產業扶貧、易地搬遷、生態搬遷脫貧和社會保障兜底政策等，將扶貧開發納入全黨全社會的重點工作，對口幫扶、東西協作力度不斷加大，中央和國家部委配合扶貧脫貧任務出臺了一系列支持政策，這些舉措應當說是必要的，也是必需的，這也正體現了我國社會主義的制度優勢和政治優勢，尤其是對于貧困問題，制度優勢和政治優勢是其他國家不具備的。在貧困人口比較集中、突出形勢下，集中性的舉措占有十分重要的地位。但是，2020年后，隨著現行標準下貧困人口全部脫貧，建設一個穩定、內嵌式的新型扶貧機制，由集中性減貧轉向常規性減貧成為我國扶貧事業的重要戰略轉移路徑。與過去主要通過行政舉措推動不同，穩定、內嵌式、常規性的扶貧機制與社會保障、民生建設、現代農業建設和經濟發展一樣，將減貧事業滲透到國家常規性的工作之中。當然，在此需要特別提出一點，在完成由集中性減貧向常規性減貧轉變過程中，存在減貧成果的鞏固階段向新階段的平穩過渡。就貧困縣而言，2020年摘帽之后，原有財政支持、項目援助等摘帽不摘政策的“扶上馬，送一程”機制短期內仍將延續，以鞏固貧困縣社會經濟發展和減貧成果。就貧困人口而言，按照現行標準脫貧的群體并不代表其貧困脆弱性得到徹底“治愈”，依靠教育扶持、就業促進、社保兜底等綜合舉措的減貧路徑仍需一個緩沖期，以阻斷返貧路徑。綜合來看，完成減貧成果鞏固、阻斷返貧路徑需要五年左右的時間。貧困群體自身能力再造與提升是鞏固脫貧能力和阻斷返貧路徑的有效途徑。基礎設施建設是消除貧困的基本條件；教育和就業支持旨在提升貧困人口的內生動力，區域性甚至全國性的就業信息和勞務輸出平臺的建設成為不可或缺的外部條件。除了完善政策保障和公共服務之外，貧困群體自身能力的培養和提高對于縮小收入差距、提升減貧效果，進而阻斷返貧路徑至為關鍵。

2.由主要解決絕對貧困向主要解決相對貧困轉變

減貧戰略的本質轉變是由解決絕對貧困向解決相對貧困轉變。經過“十三五”脫貧攻堅之后，我國絕對貧困問題將得以解決，以2011年的2300元不變價為基準，2015年貧困標準為農民年人均純收入2800元，2016年貧困標準約為農民年人均純收入3000元。據此測算，對于我國現在正在解決的5575萬名貧困人口的脫貧問題，人均每天可支配收入達到2美元，高于聯合國確定的貧困標準，因此，我國絕對貧困問題的如期解決已無疑問。2020年后，我國減貧戰略的重點轉向相對貧困，其也是包括發達國家在內的其他國家共同面臨的挑戰。相對貧困和絕對貧困有一個重要的區別，就是相對貧困對應于低收入人口。2020年后相對貧困標準的確定主要有四種方式。第一，按照收入的絕對水平予以確定，與現行全國性統一貧困標準不同，相對貧困標準依據地區發展水平設定，高于現行全國性統一貧困標準；第二，按照一部分人的收入占人均收入的百分比確定，比如，把收入占人均收入的百分比低于20%或30%的群體作為相對貧困人口，當然具體比例的確定需要進一步的研究和論證；第三，參照國際標準進行確定，聯合國、世界銀行和其他發達國家均有相應的貧困指導線或救助標準，在綜合國情實際和對比分析的基礎上確定相對貧困標準；第四，將多維貧困識別和測度作為確定相對貧困標準和制定多維減貧政策的標準。誠然，相對貧困永遠存在，其標準隨社會經濟發展將適時調整，減貧事業亦將永遠持續。

3.由重點解決農村貧困向城鄉減貧融合推進轉變

減貧范圍不是縮小了而是擴大了，減貧任務不是減輕了而是加重了。2020年以前甚至2025年以前，我國減貧戰略重心仍以農村減貧為主。但伴隨中國城鎮化速度的不斷加快，我國農村城鎮化建設也將加快推進。我國目前城鎮化率在50%左右，按照城鎮化率30%～70%是快速推進階段的規律，農村人口進入城市的潛力和速度是很大的。2020年雖然農村貧困人口脫貧目標實現，同時戶籍制度逐步被居住證制度所代替，但城鄉一體化政策的滯后性必然帶來城市中新貧困群體的大量產生。因此，2020年后，城市貧困也成為國家減貧的重要任務，減貧戰略重心開始由農村減貧轉向農村和城市減貧融合推進上來，以建構城鄉一體化減貧模式。

4.由重點解決國內貧困向推動國內減貧與國際減貧相結合轉變

減貧發展國際化是建構中國新型扶貧治理體系的重要組成部分。經濟全球化深入發展，把世界各國利益和命運更加緊密地聯系在了一起。2020年后，我國提前完成聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標任務，但應該看到，中國在新時期的歷史任務已不像以前那樣“單純”，作為一個大國，國際義務和大國責任在2020年后的國際社會與經濟發展中更加凸顯。扶貧脫貧亦如是，如果說以前我國只要解決好本國減貧問題就已經完成任務的話，那么，2020年后的國際減貧與國內減貧融合推進也是我國新時期減貧的重大責任，因此，未來我國所承擔的減貧責任將更加重大。事實上，中國國際減貧合作已得到世界各國的稱贊，中國減貧經驗也被世界各國所推崇，中國2015年承諾的“6個100”項目（為發展中國家提供100個減貧項目、100個農業合作項目、100個促貿援助項目、100個生態保護和應對氣候變化項目、100所醫院和診所、100所學校和職業培訓中心六大方面的項目支持）實際上已經開啟了國際減貧合作的大幕。中國倡導的“一帶一路”同樣也將助推國際減貧事業共享發展。以亞洲基礎設施投資銀行為載體，加強中國與其他國家和地區合作、互聯互通等都是中國履行大國責任、進行國際減貧合作的開始。

（三）2020年后中國新型減貧治理體系的建構

在明確2020年后減貧戰略四大轉變之后，就應著手建立和完善與之相適應的新型減貧治理體系和架構。從前面分析可知，2020年，我們雖然解決了農村的絕對貧困問題，但是相對貧困問題依然存在，因此，2020年后的減貧戰略將隨著由集中性減貧治理向常規性減貧治理轉變，由主要解決絕對貧困問題向主要解決相對貧困問題轉變，由重點解決農村貧困問題向城鄉減貧融合推進轉變，由重點解決國內貧困問題向推動國內減貧與國際減貧相結合轉變，促進減貧國際化合作。伴隨這一過程，減貧治理體系也將發生新變化，主要體現在以下兩個方面。

1.減貧治理體系的職能常規化

減貧治理體系的職能常規化就是指減貧成為國家政府管理的日常性工作職能而存在，將扶貧工作嵌入政府常規性的職能中去，從中央到地方、從省到縣將減貧發展納入政府日常職能序列中，構成政府職能的組成部分。縣域層面是減貧的直接實踐主體，在貧困問題把握和瞄準、措施精準和高效等方面具備天然優勢，對于統籌土地利用和規劃，合理安排城鎮建設、農田保護、產業集聚、新村建設、生態涵養等空間布局，形成由點到面、梯度推進、覆蓋全域的減貧工作體系具有直接作用。

2.減貧職能由分散性向集中性轉變

減貧職能集中性就是指與減貧事業完全分散到各個部門的思路不同，未來可通過設立中央（國家級）正式的扶貧機構（如中央扶貧與社會救助署）來整合扶貧資源和部門力量。作為一種新型的在整合分散性資源基礎上的減貧機構，其可專門負責管理城鄉扶貧與社會保障及救助事務，也就是說，集中后的扶貧職能機構應該將城鄉減貧融為一體，將減貧和社會保障與救濟融為一體，即通過職能整合和優化，統一分配和使用扶貧與社會保障及救助資源，以達到提高減貧與扶持效率，切實保障、提升公民福祉的目的。城鄉一體化減貧體制同時給減貧戰略提出了挑戰：城鄉貧困標準同一化意味著由原來城市和農村兩套標準變成一套標準，在此標準下統一劃定貧困人群，應考慮到區域社會經濟發展的不均衡現象，所采用的貧困標準應體現區域差異性特征，尤其是要更注重城鄉重點人群（包括老人、兒童等弱勢群體）。

（四）2020年后我國減貧時序推進戰略路線圖

當然，我們也應該看到，新時期我國減貧戰略和減貧治理體系的轉變和形成并非在短時期內就能完成，是一個長期緩慢的過程。但綜觀世界各國減貧歷程和中國減貧實踐及未來中國社會經濟發展趨勢，我們認為這個過程的可能軌跡如下。

第一階段即扶貧脫貧鞏固階段。其重點任務就是：第一，鞏固已有的減貧成效，夯實減貧成果，繼續保持原有各項減貧政策；第二，阻斷返貧路徑，重點是對返貧較多的區域和人群加大實施減貧扶持帶動政策的力度；第三，快速推進和實現城鄉公共服務均等化；第四，逐步加大實施國家在消除和減少群體收入差距上的政策力度，以縮小群體收入差距為重點。

第二階段即扶貧新戰略確定并快速推進階段。其戰略重點是相對貧困標準的確定，國家集中減貧體制的確立；現有體制向城鄉一體化融合體制轉化試點；救濟與扶貧融合體制試運行；社會扶貧機制構建與快速推進；以“一帶一路”為主線的國際扶貧合作快速推進和發展。

第三階段即國家減貧戰略穩步推進和建設幸福中國階段。此階段減貧戰略重點是：相對貧困標準在不斷提升，國家減貧政策制度化（救濟與減貧全面融合，城鄉減貧融合，社會福利與公共服務均等化快速推進，全社會扶貧制度化逐步規范、成熟）、扶貧合作交流全球化快速推進。減貧目標是：收入增加和生活水平邁向富裕，營養質量和健康水平快速提升，社會扶貧現代化，彰顯減貧的大國責任；健康、綠色、生態和低碳的社會經濟共享發展格局全面形成；全面小康、全民富裕和幸福中國的目標基本實現。