第1章 中國減貧戰(zhàn)略研究

張琦[1]

中共中央、國務院發(fā)布的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，確保2020年農(nóng)村實現(xiàn)全面脫貧，為“十三五”時期我國扶貧確立新的攻堅目標和戰(zhàn)略。

截至2015年末，我國還有5575萬名貧困人口，雖然2020年完成“現(xiàn)行標準下的貧困人口全部脫貧”，但并不代表到2020年沒有貧困，僅僅是貧困結構發(fā)生了變化。也就是說，即使到2020年完成全面脫貧的任務，絕對貧困問題基本解決，并不意味著貧困完全消除，貧困問題始終是人類面臨的任務和挑戰(zhàn)，我國扶貧減貧重點也將轉(zhuǎn)向相對貧困方面的新階段。

因此，2020年后中國減貧戰(zhàn)略研究是我國減貧目標、減貧內(nèi)容、減貧體系和減貧策略的創(chuàng)新和升級，更是自改革開放以來中國減貧之路的延續(xù)。首先，從減貧結構來講，2020年后現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧后，貧困結構轉(zhuǎn)向高標準的相對貧困，減貧目標從單純減少貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)榭s小相對貧困人口和非貧困人口的差距，減貧結構更加多層次化，難度也會有所上升。其次，隨著相對貧困問題的突出，我國減貧目標也從“脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠討B(tài)脫貧”，即打破絕對貧困概念，從相對貧困出發(fā)，根據(jù)相對貧困人口與非貧困人口的差距制定動態(tài)的減貧目標，使減貧目標更加靈活化，同時，使減貧內(nèi)容更加多元化。在全面解決絕對貧困問題的基礎上，相對貧困人口生活水平整體提高，此時的減貧內(nèi)容也需進一步豐富，為使相對貧困人口原有生活水平有所提高，達到減貧的目標，除了增加衣食住行等基本生活要素外，還應增加環(huán)境、公共設施、心理健康、權益享受等軟要素。最后，減貧策略的制定需根據(jù)減貧內(nèi)容的變化有所改革，一方面要對2020年之前全面脫貧的貧困人口實施精確的監(jiān)測考核策略，避免返貧狀況出現(xiàn)；另一方面要針對相對貧困人口制定進一步提升生活水平的減貧策略，使減貧體系更加完善。

本章的研究目標之一是為目前我國扶貧攻堅戰(zhàn)略提供前瞻性的指導，使減貧工作具有更高的銜接性。從總體上看，我們認為，2020年后中國減貧戰(zhàn)略重點和政策將實現(xiàn)四大融合推進的新變化，即由集中性減貧治理向常規(guī)性減貧治理轉(zhuǎn)變；由主要解決絕對貧困問題向主要解決相對貧困問題轉(zhuǎn)變；由重點解決農(nóng)村貧困問題向城鄉(xiāng)減貧融合推進轉(zhuǎn)變；由重點解決國內(nèi)貧困問題向推動國內(nèi)減貧與國際減貧相結合轉(zhuǎn)變。在此情況下，新的扶貧治理體系轉(zhuǎn)向常規(guī)化，減貧職能由分散性職能向集中性職能轉(zhuǎn)變。從時序發(fā)展戰(zhàn)略演進看，2020年后我國將經(jīng)歷第一階段即扶貧脫貧鞏固階段，第二階段即扶貧新戰(zhàn)略確定并快速推進階段，第三階段即國家減貧戰(zhàn)略穩(wěn)步推進和建設幸福中國階段。除了實現(xiàn)四大融合推進的新變化之外，我們認為2020年以后在考慮相對貧困問題的情況下，仍然需要制定一個較為明確的貧困標準。在此基礎上，我們就2020年后減貧戰(zhàn)略的重點研究領域進行了梳理。