三 2020年后減貧戰略的重點領域

基于本章前兩部分的研究，我們梳理2020年后減貧戰略應當重視的領域。第一，貧困人口識別的動態調整機制何如建立？尤其是其成本過高的問題怎么解決？第二，貧困地區的土地制度如何創新、完善？如何最大限度挖掘貧困人口土地財產的價值？第三，社會組織如何更好地參與貧困治理？第四，如何解決城鎮化帶來的城市貧困問題？第五，貧困的代際傳遞效應如何削弱？第六，如何完善貧困地區的公共服務？第七，如何通過資產收益、產業發展、就業保障等手段解決貧困地區的可持續發展問題？第八，如何建構針對貧困人口的發展型社會保障政策？

1.貧困人口識別的動態調整機制如何建立？尤其是其成本過高的問題怎么解決？

無論何種條件，貧困人口識別的動態調整機制均應是制定各種減貧政策所依賴的基石，每年有大量的人口脫貧也有大量的人口返貧，貧困人口實際是在不斷變化中的。例如，就現有研究來看，有學者就對2004～2015年我國返貧情況做了分析，2004～2008年返貧比例在9%左右，近幾年返貧比例有所提高，大概為10%，從整體趨勢來看，返貧比例在逐漸提高。這表明，貧困人口識別的動態調整機制在2020年后減貧戰略中仍然具有重要位置。如何建立適應2020年后減貧形勢的動態識別機制，仍然是減貧實踐和政策研究中的一個重點問題。識別機制如何建立、如何進一步完善，動態識別機制如何建立，有關貧困的檢測又如何開展，都需要進一步研究。

此外，從實踐來看，貧困人口的識別成本并不低，可以說成本還比較高。有人計算識別貧困家庭的成本每戶大概要25元，也有人計算大約需要30元。此外，還需要投入大量的人力、物力，廣西馬山事件以后，全自治區投入20萬名干部進行貧困識別工作，每天光干部的補貼就高達750萬元。2020年，以本章第二部分所列的貧困標準確定的貧困人口的總數為基準，去進行貧困人口識別和動態調整，即便每年貧困人口出現10%的浮動，所需資金量都要以億元為單位。實際上目前的精準扶貧數據涵蓋了部分農戶數據，但2020年后新的貧困標準是否有變化，現有數據能否做到全部涵蓋，仍然是未知數。因此，如何利用現有精準扶貧的基礎數據，對2020年后的貧困人口進行重新識別和動態調整，甚至就從當下著手，建立一個可以長期有效的貧困人口動態調整機制，既是一個非常重大的研究，也是一個非常現實而迫切的研究。

2.貧困地區的土地制度如何創新、完善？如何最大限度挖掘貧困人口土地財產的價值？

土地是貧困人口最重要的生產、生活資料，也是貧困人口最重要的財產之一。習近平總書記指出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權三者之間的關系。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，可以說，“三權分置”改革，是繼家庭聯產承包責任制之后，我國農村改革的又一重大制度創新。從制度設計上來看，其旨在“讓全國4.6億畝農村流轉的土地迸發出新的活力”。可以預見的是，2020年以后，貧困人口仍然分布在一些偏遠、自然條件較差的地區。這些地區的土地資源本身并不值錢，如何創新、完善這些地區的土地制度，如何最大限度挖掘貧困人口的土地價值，仍然是值得研究的領域。至少以下幾個方面值得研究。

第一，土地確權如何進行。農村土地作為資源、資產和資本，能夠真正可持續支持農民或者說未來新市民的發展。目前部分地區農村的承包地的確權工作雖然順利進行了，但里面投機取巧、回避矛盾的問題如何解決，以為“三權分置”奠定更好的基礎，值得進一步研究。

第二，如何優化農村土地資源空間市場化配置。很多偏遠的貧困地區，土地資源并不值錢，如何通過土地增減掛鉤機制，盤活農村公益性用地乃至耕地，是非常值得研究的內容，尤其是總結、推廣現有的創新機制能夠為2020年減貧戰略貢獻相當大的力量。例如，重慶的地票制度，通過優化土地資源的空間配置，解決了貧困地區土地不值錢的問題，但土地大量的上市帶來市場的下滑，其中的風險又如何讓貧困人口應對（一旦土地價格出現波動，農民的損失是很慘重的）又是另外值得研究的問題。

第三，農村宅基地改革和創新如何推進。農村宅基地的市場價值可能遠遠超過耕地，這方面的改革沒有真正放開，如何在這方面實現大的創新與突破，如何以宅基地改革創新推動、鼓勵工商資本下鄉（提供住所），重塑農業產業模式（休閑、度假、觀光、養老）等具有重要意義。比如，目前耕地實現了“三權分置”，如果宅基地的經營權還有商業性經營性用地的相關流轉運營同時去確認和規范的話，那么工商資本可以下鄉去流轉土地，發展新型產業。

3.社會組織如何更好地參與貧困治理？

社會組織參與貧困治理的理論和實踐出現了一定程度的背離。就目前來看，社會組織、公益組織、社會責任企業和社會企業等概念眼下非常“紅火”，實際上從它們參與貧困治理的效果來看并沒有像它們的名氣那么大。它們的重要意義在于其給人提供了各種可能性，此外，隨著它們的興起，一些新手法、新工具、新理念也興起了，比如小額貸款、電商扶貧。公益組織特有的合作方式，公益組織特有的在扶貧過程中幫人們形成自立自強的意識這種軟性基礎，恰好是以前我們國家扶貧當中所缺的。以前我們國家扶貧資金并不缺乏，問題是資金下來以后制度通道出了問題，如在和窮人接觸過程中，互動模式出了問題。公益組織（如有官方背景的公益組織）在這方面非常有優勢，它和市場中追尋自我利益的私人組織不一樣，政府體制內的社會組織不僅要求非常嚴格，而且具有靈活的特點和建構平臺的作用，在這個平臺上不同的資源被整合在一起，就形成了“市場+政府+公益組織”的模式，這是2020年后減貧戰略的重要方向。具體如下。

第一，如何推動建立以政府購買服務為主要方式的社會組織參與貧困治理的新機制；如何通過加快推進政府面向社會購買扶貧服務，以提升扶貧開發資源供給社會化水平；如何支持社會組織通過公開競爭方式承接政府扶貧公共服務、扶貧項目，這其中的制度又從哪里突破；如何探索以扶貧項目規劃編制、實施、驗收、技術推廣、信息服務、能力培訓等內容為主的社會組織承接扶貧服務機制，都是亟待研究的問題。

第二，精準扶貧可能作為中國減貧的一個長久性戰略存在下去，在2020年后減貧戰略中，精準扶貧（脫貧）很可能也是非常重要的一個手段。如何建立和完善社會組織直接參與貧困人口脫貧的機制，倡導、鼓勵和動員有條件的社會組織參與未來的減貧工作，也是值得研究的問題。

第三，如何通過強化制度管理，促進信息共享；如何通過建立具體的制度提高社會組織參與扶貧的效率，諸如制定政府購買社會組織精準扶貧服務的財政資金使用管理辦法，使有關資金使用更加規范；如何建立社會組織參與的評估機制；如何對社會組織扶貧服務供給進行等級評價，又如何建立社會組織精準扶貧服務評價機制，也是值得進一步研究的問題。此外，如何促進社會組織基本信息、扶貧項目部門間信息共享，對于提高社會組織的減貧效率也具有非常重要的意義。

第四，對于如何完善社會組織培育孵化機制，目前實踐中一個難點在于社會組織的建立和培育都較為艱難：如何建立一套完善的社會組織培育孵化機制，以降低扶貧社會組織的注冊門檻；如何培育一些具有減貧功能的社會組織，在實踐中也亟待解決。

4.如何解決城鎮化帶來的城市貧困問題？

城鎮化加速發展趨勢在未來一個時期仍然持續存在。2015年，我國的城鎮化率為56.1%，有人預測到2020年城鎮化率會達到60%，2020年以后，最終可能為70%～75%，總體來看，城鎮化率還有10%～15%的上升空間。這表明有大量的農村人口在未來一個時期要進入城市，但是此部分人口在城市里面謀生的手段是什么？很可能發生農村本已脫貧的人口到城市后，由于生活和就業能力有限，于是變成城市的邊緣人或者貧困人口，分散到城市的各個角落里，成為這些地方的貧困人口。此外，我國還有大量的農村進城務工人員、城市低保戶、城市五保戶，根本沒有被計算在內，如果這部分人在2020年之后也被看作城市人口的一部分，這些人未來要在這個城市沉淀下來從而成為城市的低收入階層，那么會不會出現城市貧困問題？解決這部分人的貧困問題的扶貧方式，相比現在我們應對農村貧困問題的扶貧方式可能需要有一個大的變化。

因此，城鎮化帶來的城市貧困問題也是2020年后我國減貧戰略需要重點關注的問題之一。目前的有關研究大多是一些預測性研究，更多的是純理論的研究，但城市和農村的貧困狀況到底有什么區別，有關減貧的制度性安排又是如何，到底是完全將戶籍人口跟常住人口一起安排，還是像現在這樣，各個地方都不一樣，常住人口在城市里更多，常住人口的城鎮化水平遠遠高于戶籍人口的城鎮化水平？是把城鄉完全一體化？還是分開來進行？每一種方法肯定有利有弊，其具體的利弊在哪里，哪一種更符合2020年后城市貧困問題的具體狀況，能夠使管理更順暢、效率更高，不遺漏相關群體。此外，城鎮化可能還帶來一種新的貧困形式，其在當下也有一定程度的顯現，即所謂城鄉的“雙鼠人”，他們在農村的房子蓋得比較好，房子蓋起來以后就到城市打工，在家蓋起來的房子沒有人住，就養了老鼠，而他們到城市住地下室，又接觸老鼠，即“雙鼠人”。

5.貧困的代際傳遞效應如何削弱？

習近平總書記指出發展鄉村教育，讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育，阻止貧困代際傳遞，是功在當代、利在千秋的大事。教育是阻止貧困代際傳遞的根本手段，一方面是實現機會公平，另一方面是實現能力提升。就機會公平而言，很多貧困問題也不完全是窮人自己的問題，機會的不公平使他們本身的能力變弱，而能力弱又與早期的公共政策有關系，所以它是一個非常復雜的相互影響的問題。就能力提升角度而言，能力提升越早越好，而我們現階段的扶貧實踐對這方面還沒有予以足夠重視，現在我們的教育更多強調的是基礎教育，同時也在增加對高中教育甚至大學教育的補貼，而最根本的部分是學前教育。我們總體的看法是，2020年后減貧戰略轉型，有關削弱貧困代際傳遞效應的重點應該放在解決兒童貧困的問題上。具體應該注重以下幾個問題。

第一，如何在多維貧困的視野下，解決兒童貧困問題。兒童貧困問題的解決不能寄希望于未來，即便是在2020年后減貧戰略的尺度上，重點也應放在通過建立一個恰當的機制實現送教下鄉；通過教育的干預、領養的干預、心理的干預解決兒童貧困問題。此外，在更大的時間尺度上，通過何種探索實現兒童跟著父母進城，在制度上又如何放開兒童的進城門檻，使其更好地享受公共服務也是值得研究的問題。

第二，如何完善貧困地區沒有被納入義務教育階段的教育，例如幼兒園建設、兒童早教等。鄉村幼兒園并沒有被納入義務教育體系，很多費用是需要家庭承擔的，教育成本太高，加重了家庭負擔。即便經濟發展，最關鍵的0～3歲的孩子基本上沒有接觸到學前教育，接觸學前教育的是3～6歲的孩子，現在農村地區幼兒園只考慮到3～6歲的孩子，這部分也還沒有全覆蓋，覆蓋率最低還不到50%，像貴州覆蓋率比較高一點的地區，目標是70%～75%，目前還沒有實現。在制度上覆蓋這兩個階段的貧困兒童，也應該是2020年后減貧戰略的重點。

第三，如何建立留守兒童關愛體系。留守兒童的成長問題非常突出，父母的互動對孩子早期成長非常重要，貧困地區大量的留守兒童不能和父母一起生活，不利于孩子的成長。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確指出要建立留守兒童關愛體系，但從實踐來看，情況不容樂觀，很多小學里面掛了“留守兒童關愛辦公室”，但其實往往只有一塊牌子，里面什么東西都沒有，不僅僅因為沒有人力、物力、財力支持，還因為這是一個專業性的事情，貧困地區本身沒有能力建立留守兒童關愛體系。建立、完善真正能夠運轉、起作用的留守兒童關愛體系，是2020年后減貧戰略的重要組成部分。

6.如何完善貧困地區的公共服務？

我國的公共服務體系存在強烈的馬太效應和地區差距，越是富人享受的服務越多，越是窮人就越不能享受服務；越是富裕地區公共服務體系越完善，越是貧困地區公共服務體系就越不健全。在減貧領域最突出的例子是農村合作醫療，從政策設計來講，每個人都應該平等受益，但國家統計局數據分析的結果是，收入越少的人報銷的比例越小，收入越高的人報銷的比例就越大。這種體系就相當于窮人補助富人。政策看上去是平等的，但是仔細看，對于很多平等的政策，貧困人口不能享受，即醫療政策本身并不排除貧困人口，但是實際上已經將其排除了。因為長期以來要報銷，首先就得去看病，而很多窮人沒錢看病，所以最后報銷的就少。不解決這些問題，他們就不能從貧困中脫離出來，這是累積效應，對貧困人口一生都有影響。可以預見，2020年后，貧困地區的公共服務水平和其他地區的公共服務水平的絕對差距將越來越大，因此，盡快彌合貧困地區和非貧困地區之間的公共服務水平鴻溝，是2020年后減貧戰略的一個重點。具體來看，有以下幾個方面。

第一，如何建立符合貧困地區實際情況的公共服務體系？應在貧困地區財政允許和各級轉移支付能力范圍內，建構設施網絡基本完善，設施種類齊全，規模、質量達到國家建設標準，基本公共服務項目逐步健全的公共服務體系。

第二，在現行公共產品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，農業積累成為工業發展的重要資金來源。另外，我國的地方稅收體系不完善，地方對稅收制度基本無權調整，嚴重削弱了縣、鄉兩級政府提供公共產品的能力。如何在現有的制度環境下將公共服務的供給大量投入貧困地區，同時又兼顧公共服務產品的外部邊際效應，是值得研究的內容之一。

第三，就貧困地區而言，政府既是公共服務的供給主體，也是公共服務的投資主體，投融資機制的單一性嚴重影響了貧困地區公共服務的供給，造成貧困地區公共服務的供給困難。如何破解貧困地區公共服務投融資機制單一的難題，是解決貧困地區公共服務問題的關鍵。

第四，就實際情況而言，貧困地區公共服務產品還存在兩個問題，一是投資空間與農村經濟發展對公共服務產品需求的多樣化和多層次性“適應”差；二是投資結構偏頗。例如，不顧農村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快、容易出政績的短期公共產品（如各類達標升級活動等）。一些見效慢、期限長的純公共產品則不受重視，因而不可避免地造成了農村公共產品供需結構失衡，如關系政治利益的公共產品供給過剩。政府官員目前的任職制度導致了其只對上負責的“短視”行為：片面追求短期效益，追求有顯性政績的公共服務供給，對上級有考核要求的公共產品的供給積極性高，對于具有長期效益和隱性政績的公共服務的供給則不積極。如何破解此類難題也是值得研究的。

7.如何通過資產收益、產業發展、就業保障等手段解決貧困地區的可持續發展問題？

2020年后減貧戰略的重心之一可能在于從根本上逐步解決貧困人口的可持續發展問題。貧困人口的可持續發展又有兩個層面，一是長期、穩定、可靠的收入來源，二是可以持續增收的產業機制或者個人能力。第一個層面可能更多的是要探索一種資產收益的模式，第二個層面則是通過產業發展、能力提升實現有保障的就業。

第一，人如何通過貧困人口資產收益手段獲得長期、穩定、可靠的收入？如果農民有了資產的產權，就有資產性收益，資產性收益可以解決現在我們長期存在的糾纏不清的事——低保和扶貧。低保政策讓那些老而無能或者沒有收入的人有了最低的保障。低保就是社會兜底，一旦讓這些人的資產有了收益，僅僅保證這群人的生計本身就不切實際了。貧困人口實際上還是有一些資產的，比如土地。但如何構建一套有效的機制，讓貧困人口的資產能夠大幅增加？這也是現在我們扶貧當中面臨的問題。也就是說，給貧困人口建立一個可持續的創收體系，即他們的資產能夠不依賴自己的經營從市場上收益。這些都是亟待解決的重點問題。

第二，如何培養貧困人口可持續的創收能力，即產業發展、就業保障。不論是被納入公司還是合作社體系，貧困人口都解決不了一個產業里面所有方面的問題，對市場也沒有把握，技術也很差，也沒有銷售能力，估計其也很難判斷前期到底要做什么。所以需要把其納入現在整個產業鏈里面能力更強的經營主體主導的體系中去，用什么方式去實現？這在某種程度上是違背市場經濟發展規律的，這種發展規律就是越富的人越留下來做，合作社也是這樣的。現在我們探索的就是讓窮人進入這個體系，并實現這種機制的創新，且這種機制是可持續的、共贏的。

8.如何建構針對貧困人口的發展型社會保障政策？

在“五個一批”任務的分解中，2020年以后仍將長期存在的就是“兜底一批”即將喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業幫助實現脫貧的貧困人員全部納入最低生活保障體系，通過社會保障措施進行政策性兜底扶貧。總體來看，以維持最低生活保障為核心的農村社會救助體系，在緩解貧困方面發揮了重要作用。由于農村低保的直接轉移特點，它可以增加收入、減少支出，進而緩解收入/支出型貧困。但現行的“兜底政策”過于側重兜底，2020年后減貧戰略在社會保障政策方面，除了發揮其“兜底”功能之外，還要適度發揮其“發展功能”，建構“發展型的社會救助”，所謂發展型的社會救助，從設計目的以及結果看，很大程度是要提升受救助人的自我發展能力，包括提高受救助人的人力價值、改善受救助人所處的發展環境、促進受救助人與社會融合、降低受救助人的各種風險，最終表現為提高受救助人從正常的社會和市場獲得報酬的能力。總體來看，其應該側重以下幾個方面。

第一，穩定農村最低生活保障制度，要堅持該制度的最低需求保障性質。盡管社會上有一些人呼吁低保要提高標準，但低保的標準高低主要看是否滿足救助對象的最低需求（甚至不是基本需求），所謂最低需求，就是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，救助對象的其他需求需靠其他專項救助來解決。這樣做可以降低救助對象對低保的過高預期，鼓勵有勞動能力的救助對象積極就業。

第二，在具體實施低保政策過程中，可以避免簡單地按家庭人口計算低保金，應該給兒童、老人更多、更大的權重，強化與家庭內兒童、老人狀況的關聯。在一些地方低保對象老齡化，甚至直接就是按老人情況安排相關工作，這種做法雖違背政策愿意，但也符合當前的社會文化。

第三，考慮到目前的公益性崗位設置等項目主要針對城鎮失業人員，社會救助部門應積極考慮在農村運用公益、以工代賑等理念，設置公益性崗位，鼓勵救助對象通過就業換取救助。首先可以考慮在社區照料中心、敬老院、長期護理中心、第三方寄養機構等設置相關工作崗位。社區內部的崗位可以是半就業性、半條件性互助合作崗位（與長期護理、寄養、購買服務結合）。

第四，對普通的低保對象仍可以明確規定獲得轉移支付的行為條件，這些行為條件可以與社會和環境相關，如個人衛生保潔、農村環境愛護、鄰里互助、參加集體事務等，以促進被救助對象融入所在社區。

第五，與開發式扶貧相銜接，協助被救助對象做好家庭理財和資金管理計劃，推動救助性金融（針對窮人的小額貸款、擔保金、農業保險）發展等，因為本質上，社會救助資金、發展資金和其他補貼在農戶手中是可以互相替代的。重點是要加強社會救助制度和扶貧開發、社會保險等不同制度之間的銜接。

參考文獻

［1］Galbraith，J.，The Affluent Society（Boston：Houghton-Mifflin，1958）.

［2］Peter Townsend，The Concept of Poverty：Working Papers on Methods of Investigation and Life-styles of the Poor in Different Countries（London：Heinemann Educational，1971）.

［3］W.G.Runciman，“Relative Deprivation and Social Justice：A Study of Attitudes to Social Inequality in Twentieth-century England，” American Sociological Review，1967，32（1）.

［4］李小云等：《中國農村貧困狀況報告》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2004年第1期。

［5］李爽：《中國的貧困化趨勢和反貧困戰略及政策研究》，《中國貧困地區》1998年第10期。

［6］陳宗勝等：《中國農村貧困狀況的絕對與相對變動——兼論相對貧困線的設定》，《管理世界》2013年第1期。

［7］許飛瓊：《中國的貧困問題與緩貧對策》，《中國軟科學》2000年第10期。

［8］葉普萬等：《全球視野內的中國貧困問題研究》，《山東社會科學》2003年第5期。

［9］張青：《相對貧困標準及相對貧困人口比率》，《統計與決策》2012年第6期。

---

[1] 張琦，北京師范大學中國扶貧研究中心。