第二節 公務員養老保險制度改革的多學科審視[23]

公務員養老保險制度改革是一項復雜的工作，涉及不同的影響因素和利益訴求，需要政府和社會有一個正確、科學、全面的認識，增強公務員養老保險制度改革的科學性。本節從社會學、經濟學、政治學、公共管理學等學科對公務員養老保險制度改革進行分析，全面審視我國的公務員養老保險制度改革。

一 公務員養老保險制度改革的社會學審視

公務員養老保險問題在一定程度上是一個復雜的社會問題。從社會學視角審視公務員養老保險制度改革，可以從社會轉型、社會流動、社會公平、社會和諧等視角入手。

（一）社會轉型與公務員養老保險制度改革

目前我國正處于社會轉型與發展的深刻變革時期，各種利益關系處于復雜的調整過程中，各項社會政策處于不斷建立和完善中。我國社會轉型的任務還遠未完成，正處于攻堅克難階段，未來改革與發展的任務仍然十分艱巨。我國社會轉型的程度和廣度是前所未有的，社會轉型不是一夜之間的驟變，而是一個全方位的、較長時期的變革過程。[24][25]中國的社會轉型與發展不是所有要素的同步變革，而是逐步進行的。經過30多年的改革開放，我國經濟社會發生了巨大變化，市場經濟體制逐步建立健全，城市化、工業化、信息化加速推進，經濟、政治、文化、社會等諸多領域的改革逐步推進。社會保障制度的變革是整個社會變革的重要內容，在經濟體制轉型與發展的過程中，我國社會保障制度也進行了巨大的變革，并取得了顯著成效。但是，由于歷史和現實等諸多方面的因素，我國社會保障制度的發展還處于初步階段，社會保障的發展還存在若干亟待解決的難題。我國社會保障制度的基本框架已經建立，并且在覆蓋面和保障水平方面取得了明顯成績。但是，在我國城鎮職工、農村居民、城鎮居民先后建立了新型社會養老保險制度之后，我國公務員的養老保險制度依然沒有改革，仍然采用傳統的國家包辦、現收現付、封閉運行的制度模式，與社會保障的社會化、責任共擔趨勢不相適應，也與我國經濟的市場化改革不相適應。由于公務員身份的特殊性，其養老保險制度改革遲遲沒有實質進展，已成為制約我國社會保障制度未來發展的重要問題之一，因此，未來需要調整和改革公務員養老保險制度，以適應我國經濟社會轉型的需要。

（二）社會流動與公務員養老保險制度改革

社會流動是指人們在社會關系空間中的社會層級與社會地位的變化，公正、合理的社會流動是一個社會充滿活力和持續發展的重要條件，[26]也是市場經濟完善的重要標志。在計劃經濟時期，由于社會結構的封閉與僵化，社會流動較少，社會活力不足，人們之間的社會地位固化，社會等級觀念較深。改革開放以來，我國社會流動狀況發生了較大變化，人們的社會流動機會不斷增加，流動頻率也越來越高。但是，由于社會觀念、戶籍制度、社會政策、利益關系等因素的制約，我國的社會流動也并非完全理想，依然存在較多阻礙社會流動的藩籬，促進社會流動的體制機制依然尚未完全理順。[27]在養老保險制度方面，目前我國根據不同職業身份的群體設立了不同類型的養老保險制度，出現了養老保險的碎片化局面。不同類型的養老保險制度相互獨立、差異較大。尤其是出現了公職人員（機關事業單位人員）與其他群體養老保險的“雙軌制”局面，不利于不同職業人員之間的相互流動，不利于社會的良性發展。同時，制度分割、待遇差距較大的現象容易造成一些職業的優越感與特殊性，導致不同職業群體之間的階層隔離。因此，在未來我國社會轉型的過程中，需要改革公務員養老保險制度，并推進其他群體養老保險制度改革，促進整個養老保險體系的完善，實現公務員與其他群體養老保險制度的銜接與整合，從而促進不同群體的社會流動，增強社會活力。

（三）社會公平與公務員養老保險制度改革

公平發展是一個社會健康、良性發展的重要體現與必然要求，也是社會發展的目標追求。實現公平發展的措施和手段多種多樣，社會保障就是其中之一。促進公平是社會保障制度的本質屬性，[28]科學、合理的社會保障制度的設計是促進社會公平發展的重要手段。社會保障通過扶危濟困、照顧弱者等途徑來促進社會的公平發展。但是，現實中社會不公的問題十分突出。從理論上來說，一些公共政策（比如社會保障）具備促進社會公平的功能，但是在實踐中并未完全體現出來，甚至發揮反向作用。就養老保險制度而言，新中國成立以來，我國分別構建起城鎮企業職工養老保險制度、機關事業單位人員養老保險制度、城鎮居民養老保險制度及新型農村養老保險制度四種養老保險制度，在籌資模式、覆蓋率狀況、繳費標準、運營管理、待遇狀況等方面存在較大差距，不僅制度間的代內再分配功能很弱，而且代際再分配功能也較差。[29]公務員的養老制度由于單獨的制度設計和國家保障特點，促進社會公平的作用不明顯。一方面，由于職業的特殊性和養老制度的優越性，公務員（和參照公務員法管理的人員）個人不需要履行任何繳費義務，而其他群體無一例外地需要繳納養老保險費，責任分擔方面難以體現公平。另一方面，公務員不僅不需要繳費，而且可以獲得相對較高的養老金待遇，再加上其他群體養老保險待遇計發機制的不完善，使得不同群體之間的待遇水平差距較大，養老保險制度促進公平分配的效果不明顯，甚至在一定程度上還存在逆向調節的現象。[30]在我國居民收入差距日益擴大的背景下，傳統的公務員養老保險制度并沒有發揮縮小收入差距的作用。因此，需要基于養老保險體系改革的整體考慮，加強我國公務員養老保險制度改革，在制度模式、責任分擔、待遇水平等方面進行完善，使之更好地發揮促進社會公平的作用。特別值得一提的是，不能孤注一擲地將公務員養老保險制度改革作為縮小不同群體養老待遇差距的唯一手段，而應該同步改革其他養老保險制度。

（四）社會和諧與公務員養老保險制度改革

社會和諧是各國社會發展的理想目標，是中國特色社會主義的本質屬性。[31]我國社會的發展不僅需要實現從傳統社會向現代社會轉型，而且需要實現社會穩定與和諧。社會和諧要求社會各系統、各要素之間和諧發展，也要求各系統、各要素內部和諧發展。社會保障是構成社會的子系統之一，應該發揮其促進社會和諧的作用。一方面，社會保障應該與社會的其他子系統協調發展；另一方面，社會保障的內部子系統各構成要素也應該實現協調發展。只有這樣，才能真正發揮社會保障促進社會和諧的功能。公務員養老保險制度作為我國社會保障系統的構成要素之一，應該成為社會和諧的推動力，而不應該成為社會和諧的障礙或阻力。公務員與其他職業群體之間養老保險制度的相互獨立與較高的待遇差距容易導致不同群體之間的相互攀比，造成不同職業群體之間的心理落差，甚至可能引起一些人員的嫉妒與仇恨，不利于社會穩定與和諧。公務員養老保險制度在促進社會流動與社會公平方面的作用不明顯也在一定程度上影響其促進社會和諧功能的發揮。目前，我國的公務員養老保險制度與養老保險體系的內部各項制度不協調，不利于社會和諧發展，未來需要通過改革，使之促進社會和諧發展。

二 公務員養老保險制度改革的經濟學審視

公務員養老保險問題不僅是一個復雜的社會問題，而且是一個經濟問題，因此，可以從福利經濟學、勞動經濟學來審視公務員養老保險制度改革。

（一）福利經濟學與公務員養老保險制度改革

福利經濟學是尋求社會經濟福利最大化的經濟理論體系，誕生于20世紀初期的英國。福利經濟學的發展經歷了舊福利經濟學和新福利經濟學兩個階段。無論是舊福利經濟學理論還是新福利經濟學理論，都可以為公務員養老保險制度改革提供有益的理論指導。盡管新、舊福利經濟學在理論上有明顯的差異，但是二者的目的是相通的，那就是關注公平和效率的提高，實現社會福利的優化。因此，公務員養老保險制度改革也應該將公平與效率相結合，促進國民整體福利的提高。

舊福利經濟學認為，福利是個人所獲得的效用與滿足，全社會的總福利等于社會中單個人福利的總和，社會應該使整體福利總和達到最大：國民收入量越大，社會經濟福利越大。依據邊際消費傾向遞減原理，等量收入對窮人和富人而言，效用是不同的，窮人的效用大于富人的效用。在收入再分配過程中，窮人得到的效用增量大于富人的效用損失量，社會總效用會增加；國民收入分配越均等，社會總福利就越大。[32]舊福利經濟學主張向富人征收累進所得稅，并通過轉移支付方式向低收入者進行補貼，以實現收入均等化，從而增加社會總福利水平。舊福利經濟學為公務員養老保險制度改革提供了有益啟示。一方面，需要遵循普惠和共享原則，完善養老保險制度體系，普遍提高國民收入水平與福利水平。另一方面，不能因為養老保險制度的差異而造成不同人群之間的養老金待遇差距和收入差距，要通過發揮養老保險制度的再分配效應促進社會的公平分配和居民收入的均等化，進而提高全社會的總福利水平，不能因為公務員養老保險制度的不科學造成社會總福利水平的損失。

新福利經濟學認為，如果至少有一個人的境況變好，而沒有使其他人的境況變壞，那么整個社會的境況也就變好。經濟效益（效率）是最大福利的必要條件，合理分配（公平）是最大福利的充分條件。新福利經濟學還認為，福利的衡量沒有任何客觀標準，個人是自己福利的最好判斷者，福利水平的高低取決于個人的自我感覺。人們不僅關心自己的絕對收入水平，而且更關心他們收入的相對水平。帕累托最優原理是一種理想狀態，在現實中難以完全實現，或者存在不足之處。[33]但是其原理亦可為公務員養老保險制度改革提供啟示。只要公務員的養老保險制度不損害其他人的利益，不使其他人的境況變差，即符合帕累托最優原理，整個社會的福利水平就會不斷提高。目前我國公務員的養老保險制度是否損害其他群體的福利尚不能下結論。新福利經濟學也為未來我國公務員養老保險制度的改革提供了啟示，不能一味地通過降低公務員養老金待遇水平的辦法來進行改革，否則可能導致兩敗俱傷，既難以獲得公務員群體的支持，也不符合社會福利最大化的要求。在我國經濟社會不斷發展過程中，國民的絕對收入和福利水平不斷進步，但是，國民公平感卻沒有得到改善，甚至變差，主要是由于不同居民之間出現較大的差距。改革開放以來，公務員和其他群體的養老待遇均在不斷提高，但是程度和水平不一，因而容易導致不同群體的養老金的相對水平差距。因此，未來公務員養老保險制度改革需要綜合權衡不同群體之間的相對養老金水平，加強整個養老保險體系改革，不要因為差距過大而導致社會不公和社會總福利的損失。

（二）勞動經濟學與公務員養老保險制度改革

從勞動經濟學的角度來看，公務員養老保險制度改革與勞動力市場、勞動力供給、勞動力流動、勞動報酬等密切相關。

養老保險制度的改革與勞動力市場密切相關。[34]勞動力存在于不同類型的就業市場，包括主要勞動力市場與次要勞動力市場，主要勞動力市場主要是一些職業穩定、勞動條件較好、收入較高、福利待遇較優越等類型的就業崗位；次要勞動力市場主要是一些勞動關系不規范、社會保障不完善、工資較低、勞動時間較長、勞動條件較差的就業崗位。勞動力市場的完全統一性是不存在的，也是不符合現實需求的。因此，不應該強求完全同質化的勞動力市場，對不同崗位和職業應該有所區別。公務員養老保險制度改革應該適應勞動力市場的現實與變化。從這一點看，公務員與其他職業具有不同的性質、特點和素質需求。從某種程度上說，公務員具有職業特殊性，因而不能完全強求公務員與其他群體之間完全統一的勞動收入與福利制度。但是，這種差別并非無限制的，而需要控制在一定程度和范圍之內，否則，很容易導致勞動力市場的不平等現象，導致勞動力市場的分割，[35]不利于勞動力資源配置效率的提高和勞動力市場的完善。機關事業單位養老保險制度改革的滯后，造成企業和機關事業單位人才流動的壁壘，阻礙了統一勞動力市場的建立，改革勢在必行。[36]

從勞動力供給角度看，影響勞動力供給的因素是多方面的，包括人口、經濟、社會政策等。養老保險制度是影響勞動力供給的重要因素之一，一個健全、完善、科學的養老保險體系有利于提高勞動力供給的數量、質量和效率；反之，不利于勞動力的有效供給。科學的養老保險制度有利于增強勞動者的勞動意愿，增加勞動力供給的數量。不完善、不公平的養老保險制度只會損害勞動者的工作積極性、降低勞動意愿，可能導致一些勞動者不愿進入就業領域或者較早地退出工作崗位，使大量提前退休的現象出現。間接地看，完善養老保險制度是提升人力資本的重要途徑，有利于勞動力的生產與再生產，提高勞動力供給的數量與質量，養老保險制度通過提高人力資本水平、免除勞動者的后顧之憂，提高勞動效率。公務員養老保險制度的科學與否不僅影響公務員的工作質量與工作效率，而且對其他群體的就業供給也會產生重要影響，影響他們的工作積極性，因此，公務員養老保險制度改革務必考慮這一點，加強科學設計。

從勞動報酬來看，工資、福利、保險是勞動者總體報酬的組成部分，三者的合理構成決定了勞動報酬的科學性。勞動報酬的水平和結構也直接影響社會收入分配差距，決定收入分配的合理性與公平性。從現實來看，公務員與其他勞動者群體之間的報酬結構與水平有較大的差異。公務員的福利和保險在總報酬中的比重相對較高，而普通勞動者的報酬以工資收入為主，尤其是公務員不僅不需要繳納養老保險費，而且可以獲得較高水平的養老金與福利待遇。從報酬總體水平來看，公務員的報酬水平也明顯超過城鎮職工的，兩者收入差距較大。因此，公務員養老保險制度改革應該從總報酬的視野來進行審視，完善總報酬的結構與水平，推進公務員工資、福利、保險的同步協調改革，增加勞動者報酬制度的公平性與科學性。

以上主要從福利經濟學和勞動經濟學的角度對公務員養老保險制度改革進行了審視。總體來看，經濟學是研究經濟活動、經濟關系、經濟規律的科學，目標是探索提高經濟運行的活力與效率的原理與路徑。作為養老保險體系的組成部分，公務員養老保險制度應該適應經濟發展，通過合理的制度設計和運行機制來提高市場經濟的活力與效率，增強國民經濟的競爭力。公務員養老保險制度改革應該注重社會公平，也應該講求效率，這樣才能真正實現社會總福利的最大化。應該通過對公務員養老保險制度的改革消除其對市場經濟的負面影響，為未來我國經濟的持續快速發展創造良好的社會條件。

三 公務員養老保險制度改革的政治學審視

政治因素是影響公務員養老保險制度改革的重要因素之一，公務員養老保險制度改革需要結合一個國家特定的政治體制與政治制度。[37]未來我國公務員養老保險制度改革必須立足于我國國情，充分考慮我國的政治制度，而不能盲目崇拜和完全照搬任何一個國家的制度和做法。

從國家性質來看，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義強調公民之間的身份平等，強調國家應該公平對待全體公民，不能因種族、年齡、性別、職業等因素而歧視或不公平對待。人人平等、共同富裕是社會主義的理想追求，也是我國經濟社會發展的長遠目標。人人平等、共同富裕不是一蹴而就的，由于歷史和現實等方面的原因，這一目標的實現需要一個較長的過程。因此，我們既要創造條件實現人人平等與共同富裕，又要正視現實情況，不能操之過急。公務員養老保險制度改革要為實現人人平等和共同富裕服務；同時，國家也不能采用一個完全統一的制度對待所有公民；在現實條件下，在社會主義初級階段，應該承認和允許存在適度的差距。

改革開放以后，我國逐步探索和發展具有中國特色的社會主義道路，這是一項前無古人的偉大事業，沒有任何經驗可以借鑒，不能盲目照搬西方的發展經驗。社會保障制度的改革必須立足于我國發展具有中國特色社會主義的現實國情，通過改革和完善公務員養老保險制度，堅持公平與效率相結合、普惠與差別相結合，適應社會主義市場經濟體制的需要，從而為更好地發展具有中國特色的社會主義事業服務。

從我國的政治體制和政治制度來看，我國堅持中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。中國共產黨是我國唯一的執政黨，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心和全國各族人民利益的代表。中國共產黨黨員堅持全心全意為人民服務，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權，而應該服從集體利益與國家利益，這是共產黨員的根本屬性。共產黨員是我國公務員隊伍的主體力量。在公務員養老保險制度改革過程中，不能過多強調公務員的特殊利益和過高水平的養老金待遇，應該增強其公仆意識，使其自覺維護和支持改革大局。

由于共產黨員是我國公務員的主體，公務員在中國共產黨的領導下從事公務活動。因此，我國的公務員具有較強的政治性，在黨的領導下為國民服務。全心全意為人民服務既是共產黨員的宗旨，也是公務員的使命。這一點是不同于西方公務員政治中立特點的。在我國，公務員承擔著為國家和人民服務的光榮而又艱巨的任務，要求其具有高度的社會責任感和愛國、敬業、奉獻精神。講求奉獻而不是索取是對公務員的基本要求。基于這些考慮，需要辯證地看待公務員養老保險制度改革。一方面，公務員養老保險制度不應該搞特殊化，與其他群體之間的養老待遇差距不能太大，公務員作為養老保險制度的制定者和執行者，不能過多地考慮自身利益；另一方面，公務員養老保險制度又需要體現出公務員的職業特點，由于公務員職業的特殊性和勞動的復雜性，國家和社會又應該給予公務員適度的激勵，給予公務員從事公務活動的適度回報，進一步增強公務員工作的積極性，使其更好地為國家和社會服務。

從政治穩定和政治發展的角度來看，公務員是促進我國政治發展的重要力量，公務員的素質好壞與能力高低直接關系到未來的政治發展。影響公務員素質的因素是多種多樣的，公務員養老保險制度也在一定程度上影響著公務員的素質。公務員養老保險制度的不合理、不科學可能導致官僚習氣、安于現狀、不思進取、缺乏責任感、缺乏效率等問題；反之，一個良好、科學的公務員養老保險制度則有利于增強公務員的責任意識、提高其工作效率，有利于塑造良好的政府形象、促進政治的可持續發展。政治穩定與政治發展需要處理好不同群體之間的關系，尤其是要處理好公務員與公民之間的關系，不能因為養老保險制度的不科學引起不同階層之間的矛盾，而應該通過合理的政策設計來促進不同階層之間的和諧相處，促進政治的和諧發展。

從政治民主的角度來看，我國堅持黨的領導和人民當家做主相結合，堅持民主集中制。在公務員養老保險制度改革的過程中，應該在政府的主導下，保障公民的民主權利，充分吸納公民的參與，廣泛聽取各方面民眾的意見和建議，讓公務員和公民共同參與公務員養老保險制度的制定和改革，增強公務員養老保險制度的科學性，獲得公民的理解、支持與認可。當然，由于政策制定與改革的復雜性以及公民參與的能力與經驗不足，不宜過度、盲目地實行公民參與，而應該發揮政府的主導作用，充分考慮各類因素，體現民主集中制原則。

四 公務員養老保險制度改革的公共管理學審視

公務員是公共行政與公共管理的主體，公共管理的理論、實踐與公務員養老保險制度有著密切聯系，公務員養老保險制度應該與時俱進，隨著公共管理理論的演進和公共管理實踐的發展而不斷改革、完善。

公共管理理論與實踐的演進正在從傳統的公共行政理論走向新公共管理理論，新公共管理理論將成為未來社會治理的重要理論工具。在公共管理理論不斷完善的過程中，公共管理實踐也在不斷完善。不同的理論與實踐階段，對公務員素質的要求不同，對公務員養老保險制度的要求也有所不同。公共管理理論在發展與完善的過程中，更加注重公務員素質和能力的提升，更加注重削減政府開支，更加注重公務員與社會公民的平等地位，這些發展趨勢，必將對公務員養老保險制度的改革與完善產生重要影響。

傳統的公共行政理論主要建立在理性官僚制理論和“政治與行政二分法”基礎之上，追求行政效率和等級權威是傳統公共行政理論的兩個重要特點。馬克斯·韋伯的理性官僚制理論具有法制化、權力的等級制、行政專業化、公私分明等特點，把行政公務活動與私人生活領域嚴格區分開來。在韋伯看來，“由訓練有素的行政官員進行嚴格官僚體制的特別是集權型的行政管理更能達到最佳效果”。[38]威爾遜指出，行政應該在政治的適當范圍外，行政問題非政治問題，雖然政治能夠確定行政的任務，但是不能去操縱具體行政事務。[39]弗蘭克·古德諾進一步指出：“在所有國家中都存在分立的機關，每個機關都在大部分時間里行使著兩種功能中的一種，這兩種功能就是：政治功能與行政功能。”[40]基于傳統公共行政理論而言，公務員具備較強的專業化和職業化特征，各級政府機構中的官員只要能勝任工作，就可以保證終身雇用，并且在職時可以領取到固定薪金，退休后可以領取數額固定的養老金，而且待遇相對比較優厚，使行政人員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，因此，擔任公職成為人們理想的職業選擇。

20世紀70年代以后，西方國家經濟社會發展遭遇嚴重困境，經濟發展緩慢甚至停滯，失業率上升，社會支出迅速增加，導致許多國家財政支出的迅速增長和財政危機的出現。與此同時，由于這些國家公共行政效率和公共服務質量普遍下降，政府管理面臨危機。各國迫切需要加強公共管理改革，以應對復雜的經濟社會環境。80年代以后，在全球化、市場化、信息化和企業管理改革推動下，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國掀起了以政府行政改革為主要內容的新公共管理運動。

新公共管理理論提倡運用市場力量來改革政府，在公共部門引入市場機制，加強公共部門與私人部門之間、公共部門內部之間的競爭，精簡政府規模，縮減政府支出，提高公共產品生產和公共服務提供的效率。新公共管理理論認為，只有以顧客為取向，向顧客做出承諾，并賦予顧客選擇權利，才能真正滿足顧客多樣化的公共服務需求，改善公共服務的質量和效率。新公共管理理論為養老保險制度的改革和完善提供了理論參考。在市場經濟條件下，公共部門與私人部門之間的競爭，使得人員的跨部門流動成為必然趨勢；由于政府規模的精簡，公務員的終身雇用制已經難以完全實現，公務員可能需要在非政府組織、社會團體或私人部門中尋找工作；同樣，政府公共服務能力的提升需要吸引私人部門精英雇員的加入，加強與私人部門之間的人員交流。因此，傳統的現收現付、待遇確定型的公務員養老保險制度已經不能適應行政改革要求，需要實現不同部門、不同職業群體之間養老保險制度的銜接與轉換；政府財政支出的縮減，直接影響到公務員的薪酬福利和養老保險待遇水平。

新公共服務理論對新公共管理理論進行了反思和批判，基于公民導向和公共利益導向，提倡政府對公民的關心，與公民建立信任和合作關系。新公共服務理論還非常重視公民權利和民主導向，認為只有通過公民的廣泛參與，才能達到良好的治理效果，才能更好地體現政府的合法性。與新公共管理理論相比，新公共服務理論更加重視以人為本和公共服務，認為政府的職能是服務而非掌舵；更加關心和重視人，而不僅僅重視生產效率的提高。新公共服務理論更加注重公務員與社會公民的平等關系，力求在平等協商中加強公共服務與社會治理，在個人的發展方面追求公務員與公民的平等待遇。因此，在養老保險制度方面，新公共服務理論也將更加追求不同職業群體的平等，尤其是公共部門與私人部門之間的平等。在追求政府與公民社會共同治理的同時，如何提高政府部門吸引力和整體社會治理能力，需要通過完善公務員的養老保險制度來吸引社會精英加入公共部門。此外，公務員養老保險制度的改革也應該征詢公民意見，注重公民參與。

20世紀末以來，隨著經濟社會發展環境的變化，一些國家的公共管理理論與實踐也在不斷升華，呈現從治理到“善治”的發展趨勢，進一步強調包括政府在內的公共部門與私人部門以及公民之間的平等互助關系，實現社會公共利益與社會福祉的最大化。“善治”離不開政府，更離不開公民，沒有公民的積極參與和合作，至多只行“善政”，而不會有“善治”。[41]“善治”具有合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性、包容性等特點。在“善治”的發展趨勢下，公共管理理論與實踐對政府公共服務能力提出了更高要求，一方面，要求加強行政體制改革，提高公共服務的質量和效率；另一方面，要求政府與公民之間建立良好的信任與合作關系。在走向“善治”的過程中，公共管理理論與實踐也需要對包括公務員養老保險制度在內的政府政策進行調整，使政策獲得民眾的信任與支持，以適應公民社會的需要，實現政府與公民之間的良好合作。

從我國的現實來看，在我國經濟社會轉型的過程中，政府職能也在不斷發生變化，政府由全能型政府走向有限責任型政府，從包辦一切走向注重發揮市場和社會的力量。在我國建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，政府逐步探索與之相適應的行政體制，政府職能在不斷轉型，正逐步向服務型政府轉變。除去對經濟的宏觀調控與監管外，政府的重要職能就是加強社會管理與公共服務。社會的不斷發展和公民對公共服務需求的日益增長，對政府的人員雇用形式、人員構成、人員素質、服務能力、管理成本等方面提出了新要求。在當前經濟社會形勢日益復雜、人民群眾各類需求日益增長的現實背景下，提高公務員的素質和能力、促進公務員的合理流動是提高政府服務能力、轉變政府職能的重要舉措。公務員養老保險制度的科學改革有利于配置政府人力資源、提高行政效率、提升政府服務能力。