第三節 公務員養老保險制度的公平與效率

處理好公平與效率的關系是世界各國經濟社會發展面臨的共同難題，也是各國公務員養老保險制度改革需要處理的重要關系。公務員養老保險制度改革需要堅持公平優先原則，同時也需要提高公務員養老保險制度的效率，只有公平與效率有效結合才能真正實現公務員養老保險制度的改革目標。對公平與效率內涵及關系的理解是實現公務員養老保險制度公平與效率有效結合的重要前提。在此基礎上，本書結合國內外公務員養老保險制度及其改革實踐進行分析，為實現我國公務員養老保險制度改革的公平與效率目標提供理論參考。[42]

一 公務員養老保險制度公平與效率的理論闡釋

（一）公務員養老保險制度的公平

公平是人類永恒的追求之一。對公平的理解，仁者見仁，智者見智，至今沒有一個完全統一的認識。《布萊克法律詞典》認為，“公平是指法律的合理、正當適用，是指對有關賦予當事人權益的法律事件或爭議所做的處理具有持久性”。[43]《現代漢語詞典》認為，公平是“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”。[44]公平主要是一種主觀價值判斷和道德標準，是個人判斷事物合理性的一種觀念，建立在對客觀事物的評價基礎之上，但是難以用一個客觀的數量標準來衡量。公平是一個動態的概念，在不同的時代和發展階段，公平的具體內涵會有所變化。公平與平等、正義等詞有相近的意義，但不完全相同。公平可以分為起點公平、過程公平和結果公平。

公平、正義、共享是公務員養老保險制度必須堅持的重要價值準則。社會保障的公平是指平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民福利，不因身份、性別、民族、地域等差異而歧視或者排斥任何人。[45]公務員養老保險制度沒有完全、絕對公平，只有相對公平，需要結合特定的經濟社會發展條件和個體差異性，通過合理的制度設計盡可能地縮小個體之間的差異，切實維護社會公平。公務員養老保險制度的公平應該體現在為社會成員創造起點公平、維護過程公平、促進結果公平等方面。

起點公平應該著眼于完善整個養老保險體系，確保公務員與其他社會群體都有公平享有參加養老保險的權利，通過履行相應義務來獲得養老保險待遇，起點公平要求養老保險實現全民覆蓋，將不同職業群體和城鄉居民全部納入養老保險范圍。從現實來看，目前我國還有較多的非正規就業人員和城鄉居民沒有被納入養老保險制度中，養老保險實現全民覆蓋任務艱巨。公務員養老保險制度的公平性還包括應該統一對待所有公務員，不能因為部門、地區差異而使制度分立。

過程公平是公務員養老保險制度公平的關鍵環節，體現在公務員養老保險制度建設和管理運行的全過程中，要確保公務員與其他群體公平相待，不能因為制度的差異而導致不同群體之間的不公平，而且要確保公務員群體的內部公平。公務員養老保險制度維護過程公平主要體現在制度模式、資金籌集、管理運營、經辦服務、制度轉軌等環節。在制度模式方面，公務員養老保險制度模式應該與其他群體的模式相一致或接近，不能有過大的差異，否則容易導致碎片化和不公平。在資金籌集方面，應該遵循權利與義務相結合、來源多渠道和責任共擔原則進行籌資機制設計；不過，政府應該履行雇主責任，體現更大的財政責任，體現公務員職業的公共服務性；此外，繳費基數、繳費比例的設計也對公平性有重要影響。在管理運營方面，不同公務員養老保險管理模式對公平性的影響差別較大；一般而言，公營管理模式和統一管理模式的公平性較強，私營管理模式和分散管理模式的公平性效果相對較差。在經辦服務方面，經辦服務的規范性和統一性有助于增強制度公平性。制度轉軌設計的科學與否可能對不同年齡的公務員產生影響，影響公務員與其他職業群體之間的養老公平性。

結果公平主要是指不同公務員之間以及公務員與其他群體之間養老保險待遇水平的公平性，要確保不同群體在公平履行養老保險義務（繳費）基礎上的待遇水平不會有過大差別。養老待遇的公平性絕不是指完全的公平，而是指體現適度差異的公平，否則同樣是不公平的。與其他社會保障制度一樣，公務員養老保險制度應該發揮其收入再分配作用。不過，完全的、絕對的結果公平是不太現實的。結果公平方面，需要著眼于整個養老保險體系甚至整個社會保障體系，提高中低收入群體的相對收入水平，維護弱勢群體的養老權益，不能完全寄希望于公務員養老保險制度改革。

（二）公務員養老保險制度的效率

效率主要是一個經濟學概念，有客觀的數量衡量標準，相對容易評估，一般將效率理解為資源投入與產出的比例關系。“對經濟學家來說，就像對工程師一樣，效率意味著從一個既定的投入中獲得最大的產出；一旦社會發現一種以同樣的投入可以得到更多的產品的途徑，那它便提高了效率。”[46]效率包含兩個層次：宏觀效率與微觀效率。宏觀效率是指整個經濟社會系統運行的效率，實現整個國家政治、經濟、文化、社會、道德等方面的效率最大化。微觀效率主要是指企業、組織、團體的運行效率，實現企業利潤最大化或組織效用的最大化，還包括個人收益或報酬的最大化。效率也可以被分為三個層次，即宏觀、中觀與微觀效率，企業、組織、團體的運行效率為中觀效率，個體層次的效率為微觀效率。追求效率是經濟學研究最重要的主題，亞當·斯密認為經濟學的目標就是研究如何增進國民財富，并從兩方面研究了增進社會財富的途徑：微觀的生產效率和宏觀的制度效率。生產效率就是指生產資源的有效利用，實現成本最小化，利潤最大化；制度效率也就是說在什么樣的制度下整個社會的生產效率最大。他認為，勞動分工可以提高生產效率。[47]他還認為，提高社會效率的因素，不僅有分工和資本積累，還有制度因素，促進效率提高的最優制度是自由競爭的市場經濟制度。

公務員養老保險制度不僅要堅持公平優先原則，同時還應該提高公務員養老保險制度設計和運行的效率，這是促進制度可持續發展和更高層次公平的重要因素。公務員養老保險制度在建立和完善過程中，應該通過良好的設計，整合并充分利用現有的保障資源，規范各主體之間的關系，促進公務員養老保險運行機制（籌資機制、實施機制、受益機制、監管機制）的良性運行與協調發展，促進整個社會福利的最大化。

從宏觀效率來看，公務員養老保險制度應該促進社會穩定和社會成員的自由流動，調動社會成員積極性和創造性，實現社會生產效率的提高和國民財富的快速增長。宏觀效率的提高，與養老保險制度設計和運行的全部因素有關。從微觀效率來看，公務員養老保險制度應該通過科學合理的設計，以最少的投入獲得最大的產出，實現其運行效率，調動公務員的積極性；公務員個體在履行相應的責任與義務的基礎上，獲得最大的經濟支持與服務提供，獲得最大的養老收益，進而提高自身的生活質量與福利水平。

具體而言，制度設計和運行的每一個環節都應該考慮效率因素，體現在公務員養老保險制度模式選擇、資金籌集、資金管理、待遇設計、管理體制設計、經辦服務等方面。

制度模式選擇。公務員養老保險制度應該與其他群體養老保險制度相對統一，促進公務員與其他職業身份的順暢轉換，完善勞動力市場，提高制度效率與經濟社會運行效率；需要堅持普惠與差別相結合的原則，體現出一定的職業特點，可以通過引入職業年金、商業保險等多層次的養老保險制度，滿足不同群體多樣化的養老保障需求，調動公務員與其他勞動者的工作積極性。

資金籌集。應該明確政府、單位、個人的責任，堅持繳費責任的合理分擔，既不要給個人增加過重的繳費負擔，也需要個人履行適當的繳費義務，同時不要給財政增加過多的負擔，不同主體之間要有合理的籌資責任比例劃分，只有這樣才能實現公務員養老保險籌資的宏觀效率與微觀效率。總體的籌資水平既不能過高，也不能過低，需要與經濟社會發展相適應，只有這樣才能實現公務員養老保險制度與經濟社會的良性互動發展，實現社會整體效率。

資金管理。應該通過相應的措施進行規范和約束，確保公務員養老保險資金的安全。同時，需要對養老保險基金進行市場化投資，實現基金的保值增值，更好地促進公務員養老權益的實現，提高公務員養老保險的制度效率。資金的投資運營是整個制度運行的關鍵環節和難點，也是實現公務員養老保險制度效率的關鍵因素之一。

待遇設計。從保障公平的角度來說，需要盡可能縮小待遇差距；從實現效率的角度，需要合理拉開差距，才能調動公務員的積極性，吸引和留住人才，提高行政效率與公共服務效率。但是差距不能太大，否則容易導致公務員過分的優越感，可能使公務員減弱競爭意識，也可能引起攀比和社會矛盾，犧牲經濟社會的宏觀效率。

管理體制設計。需要建立相對統一、高效的公務員養老保險管理體制，確保公務員養老保險相關決策的科學性、經濟性、有效性，減少管理決策失誤的概率，降低管理成本。公務員養老保險管理體制的設計需要著眼于整個養老保險制度體系和國家行政體制的現實。無論如何，管理體制不宜過分分散，否則容易導致公務員養老保險管理的無序與無效。

經辦服務。經辦服務是體現公務員養老保險制度效率最直接、最明顯的因素，直接關系到公務員養老保險的服務能否迅速及時地傳遞給參保單位和參保人員。一般而言，經辦服務的專業化與社會化程度越高，其效率也就越高。經辦機構的部門設置、設施、流程設計、制度、信息化程度、人員的專業性與素質等因素都直接或間接影響公務員養老保險制度的經辦效率。

（三）公務員養老保險制度公平與效率的關系

公平與效率的關系主要包括三類：并列關系、替代關系、互補關系。并列關系是指二者“齊頭并進”，同等重要，都是促進社會財富增加和提高國民福利水平的推動力量。替代關系是指二者相互矛盾，互為替代，不能同時兼顧，“魚和熊掌不可兼得”，要么犧牲公平，要么犧牲效率，“那些折磨富人的措施（提高公平）可能會破壞投資（降低效率），進而損害窮人就業的質量和數量（降低平等），因而既有害于效率又有害于平等”。[48]互補關系是指二者相互補充、相互促進，不同的領域、不同的階段有不同的側重，必要時候可以適當降低公平或者效率的程度，退而求其次。在實踐中，互補關系表現為“效率優先、兼顧公平”和“公平優先、兼顧效率”兩種情況。從現實來看，公平與效率結合主要表現為四種狀態：高公平與高效率，高公平與低效率，低公平與高效率，低公平與低效率。

公平是公務員養老保險制度的本質屬性與首要功能，是制度建立與完善的核心價值理念；效率是促進公務員養老保險制度持續健康發展的重要手段，也是促進制度公平的重要手段。公平與效率二者不可分割，統一于公務員養老保險制度的建立、發展和改革的過程中。公務員養老保險制度的改革與發展既要堅持以公平優先，同時也要追求效率，效率是更好地實現公務員養老保險制度公平的必要手段。公務員養老保險制度改革可以充分利用社會機制、市場機制，[49]提高運行效率。同時，應該通過合理的制度設計加強與其他群體養老保險制度的銜接，注意與其他群體之間的公平性，不要造成過大的待遇差距；同時，又要考慮公務員群體的特殊性，考慮制度效率和激勵性，提高公務員的積極性。

在現實中，公平與效率關系的上述幾種情況都有可能體現在公務員養老保險制度改革與運行過程中，并列關系、替代關系、互補關系等幾種情況都有可能實現，或者說公平與效率結合的四種狀態（高公平與高效率、高公平與低效率、低公平與高效率、低公平與低效率）都有可能存在。

并列關系主要是指公務員養老保險制度的高公平與高效率，公平與效率同時在公務員養老保險制度中體現得非常顯著，公務員養老保險制度在設計、運行、管理服務等方面均較好地處理了公務員與其他職業群體之間以及不同公務員之間的關系，并列關系是公務員養老保險制度追求的理想狀態。實現高公平與高效率的目標，對公務員養老保險制度的改革提出了挑戰，需要充分考慮各類因素，加強改革設計。不過要實現公務員養老保險制度完全、絕對的高公平與高效率很難。

互補關系主要是指公務員養老保險制度的高公平與低效率、低公平與高效率兩種狀態，也就是說，要么公平高一點，要么效率高一點。互補關系應該是公務員養老保險制度的常態，根據經濟社會發展和不同群體的利益需求，調整好公平與效率的度。在公務員養老保險制度的改革過程中，可能為了較好地實現公平而需要犧牲一定的效率，為了更好地體現效率而犧牲一定的公平。也就是說，在改革的過程中，可能為了實現公務員同其他群體以及公務員內部之間的平等，會損害部分公務員的部分利益；為了增強公務員的積極性、體現職業特點、增強社會活力，可能會拉開一定的差距。互補關系的維持和完善，有利于實現高公平與高效率的并列關系目標。

替代關系主要是指公務員養老保險制度的低公平與低效率狀態，既不公平也沒有效率。公平與效率目標的實現，要求在公務員養老保險制度設計、改革、管理服務過程中把握好節奏和程度，不能走極端。在制度設計上如果公務員與其他群體完全相同，從形式上看完全公平，實質既不公平也無效率。在待遇水平上如果完全相同或差距過大也會導致低公平與低效率。如果在制度轉軌的過程中統一對待所有公務員群體，也會導致不公平與無效率。

沒有絕對的公平與不公平，也沒有絕對的效率與無效率。世界各國社會保障制度改革與發展往往在公平與效率之間進行平衡。[50]處理好公務員養老保險制度公平與效率的關系，需要充分考慮各類影響因素，需要綜合考慮一個國家經濟社會發展的歷史、現實與未來。具體而言，需要充分考慮一個國家的政治體制、政黨制度、行政管理體制、社會保障制度、經濟發展模式、經濟發展水平、文化傳統、社會制度、社會心理、國民收入等具體的因素，如果單純考慮某一方面或某幾個方面，都難以實現公平與效率的理想目標。

二 公務員養老保險制度公平性與效率性的國際比較

結合各國公務員養老保險制度的實踐，根據公務員與其他群體養老保險制度的比較，將公務員養老保險制度分為完全融合型、部分融合型和完全獨立型三種，并分別選擇新加坡、英國、日本、美國、德國等代表性國家進行具體分析。根據公務員養老保險制度公平性與效率性的理論分析，結合不同類型公務員養老保險制度的現狀，對其公平與效率進行比較分析。由于制度模式、籌資機制、管理體制、待遇享受機制等方面的不同，不同類型公務員養老保險制度的公平程度與效率程度也存在明顯的差異。

（一）不同類型公務員養老保險制度的公平性比較

不同類型公務員養老保險制度的公平性可以從制度模式、籌資機制、待遇水平、管理體制等方面體現出來。

制度模式是決定制度公平性的重要前提，這里主要指公務員養老保險制度的融合性，公務員與其他群體養老保險制度的融合程度直接影響制度的公平程度。從形式上來看，融合程度越高，制度的公平性越好；相反，一般而言，獨立型制度容易導致制度分割與碎片化，公平性較差；部分融合型制度的公平性適中。德國、法國等國家實行的是完全獨立型的公務員養老保險制度，公務員與其他群體的養老保險制度相互獨立，封閉運行，公務員待遇優厚，公平性相對較差。新加坡及東南亞一些國家和地區實行的是完全融合的公務員養老保險制度，制度形式的公平程度相對較高，從形式上統一考慮公務員與其他國民的養老利益。英國、美國、日本等國家實行部分融合、多層次的公務員養老保險制度，既體現普惠，又體現不同群體的特點和需求，公平程度適中。

從籌資機制看，本節主要根據不同主體在資金籌集中的責任分擔機制來分析。合理的責任分擔機制是公務員養老保險制度公平性的重要體現，完全由單一主體承擔的籌資機制是難以實現公平的。德國完全由政府財政來承擔公務員的養老金支出，個人無須繳費，未能實現責任共擔，尤其是與其他群體的籌資機制差異較大，因而公平性較差；新加坡則相反，完全由個人進行繳費積累，公務員與其他國民一樣統一繳費，體現出較好的公平性，但是難以體現公務員的職業特點；英國、美國、日本的公務員養老保險制度則由政府和公務員共同籌資，公平性相對適中，當然，這幾個國家的公平程度也有所不同。

待遇水平是衡量公務員養老保險制度公平性的核心指標，其差距大小直接反映公平程度的高低，直接體現實質公平與否。從這些國家看，德國公務員的養老金待遇比較優厚，這一點與我國相似；美國雖然體現出一定的制度融合，但是養老金待遇水平差距較大，公務員待遇水平明顯高于其他群體。英國公務員的養老金待遇水平與其他群體的接近，甚至低于其他一些公職人員的。日本公務員的待遇水平與其他群體的也相對接近。新加坡公務員的養老金待遇水平也會因為公務員較高的薪酬而高于普通勞動者的。如果單從待遇水平來看，英國公務員養老保險制度的公平性較高，日本次之，而德國、新加坡、美國公務員養老保險制度的公平性較低。

從管理體制來看，新加坡統一對待公務員養老與普通勞動者養老，在管理上體現出較高的公平性；根據制度的多層次性，英國的公務員基本養老保險由國家統一管理，公務員職業養老保險由專門的機構管理，管理相對獨立，總體實行統一與分散相結合的管理模式，公平性次之；德國公務員養老保險與其他勞動者養老保險分別由不同部門管理，體現出較強的特殊性，在這三類公務員養老保險制度中的公平性最差。

（二）不同類型公務員養老保險制度的效率性比較

本小節主要從制度模式、資金籌集與管理、待遇享受、差異化需求的滿足程度、經辦機制等方面分析上述三類公務員養老保險制度的效率性。

制度模式。獨立型公務員養老保險制度的效率最低，阻礙了公務員與其他部門人員的自由流動，不利于政府人力資源建設，也不利于整個勞動力市場建設，難以實現人力資源配置效率的最大化。融合型制度具有較大的宏觀效率，在促進不同群體之間的和諧共處、維護社會穩定、推動國民經濟增長等方面具有較好的作用。完全融合型制度有利于勞動力市場建設和政府自身建設，但如果在待遇方面也完全等同，則不能體現出公務員職業的特殊性，不利于調動公務員的工作積極性。部分融合型制度既考慮了公務員與其他群體之間身份的差異性，也考慮了公務員作為普通國民所具有的特點；但是，部分融合型公務員養老保險制度的差異性部分不能使待遇差距過大，否則，公平性較差。從前面三類公務員養老保險制度的代表國家來看，德國是完全獨立的制度，既不公平，也缺乏效率；新加坡是完全融合型的制度，將公務員與其他群體完全同等對待，沒有體現公務員的職業特點，也缺乏效率；英國屬于部分融合型的制度，通過多層次的養老保險體系兼顧不同群體的利益需求，效率相對較高。

資金籌集與管理。可以從責任分擔與激勵機制、基金管理與投資等方面來分析這些國家的公務員養老保險制度效率。在這三類國家中，英國、美國、日本建立了責任共擔的籌資機制，有利于增強公務員的責任意識和制度效率。德國的資金主要由國家財政負擔，來源比較單一，個人無須繳費，不利于實現制度的宏觀效率與微觀效率。新加坡則完全由個人對公積金賬戶進行繳費，強調公務員個人的自我積累，不利于體現公務員的職業特點；但是，新加坡建立了良好的資金管理與投資體制，在這方面具有相對較高的效率。

待遇享受。主要體現在待遇確定模式和待遇水平方面。待遇確定模式可以分為繳費確定制、給付確定制和二者混合制三種情況。其中給付確定制與公務員的個人繳費沒有必然聯系，甚至可以不用繳費，缺少權利與義務的對應性，難以調動個人的繳費積極性，效率較低；其他兩種方式要求公務員繳費，并且將繳費數額與待遇水平相聯系，效率相對較高。待遇享受的效率還應該結合待遇水平差距來評價，差距過大或完全相同都不能體現較高的效率，因此，保持適度差距很重要。德國屬于繳費確定制，公務員養老全部由國家財政負擔，個人無須繳費，而且待遇優厚，效率性相對較低；美國公務員與其他群體的養老待遇水平差距過大，難以實現社會整體效率。新加坡屬于完全繳費確定制，公務員個人繳費，由于公務員的收入水平較高，公積金繳費水平和待遇水平也較高，效率適中；英國屬于繳費確定制與給付確定制相結合的制度，權利與義務相結合，在注重公平的同時，體現出不同的職業差異，公務員的養老金水平并不特別高于其他群體，效率較高，不過，由于公務員養老金水平與其他群體的比較接近，公務員職業貢獻不突出，影響公務員的積極性，影響公務員養老保險制度的效率。

差異化需求的滿足程度。能否滿足不同收入公務員差異化的養老需求也是公務員養老保險制度效率高低的重要體現。從制度層次性看，德國屬于單一層次、獨立的公務員養老保險制度，公務員養老的差異化滿足程度較低。雖然新加坡也是單一層次的制度，但由于其特殊的制度設計，個人可以根據實際情況進行適當選擇，制度可以滿足不同收入公務員差異化的養老需求。英國、美國、日本實行多層次的公務員養老保險制度，為滿足不同公務員差異化的養老需求提供了較好的制度條件。從待遇與繳費的關聯性來看，新加坡和英國分別屬于繳費確定制和混合制，為滿足不同收入公務員的差異化養老需求提供了條件，德國屬于完全給付確定制，差異化需求滿足程度較低。

經辦機制。其社會化程度也是公務員養老保險制度效率高低的體現之一。在這三類國家中，德國的公務員養老保險制度由國家統一管理和經辦，社會化程度低，效率相對較低；新加坡由專門的經辦機構經辦，有利于提高經辦服務效率和基金運營效率；英國的公務員養老保險制度根據不同的層次由相應的機構分別進行經辦和管理，效率適中。

（三）不同類型公務員養老保險制度公平與效率的綜合分析

以上分別從具體項目對三類公務員養老保險制度的公平與效率進行了分析和評價。總體來看，德國的公務員養老保險屬于獨立型、國家保障、單一層次、現收現付、給付確定制的制度，在公平與效率方面都不太理想；與其他群體相比，公務員養老保險制度無論是制度模式還是待遇水平都欠公平，而且完全由國家承擔公務員的養老支出也欠公平。新加坡的公務員養老保險屬于完全融合、自我積累、單一層次、基金積累、繳費確定制制度，效率性相對較高，但公平性相對欠缺。英國、日本、美國等屬于部分融合型、責任共擔型、多層次型、現收現付與基金積累相結合、繳費確定制與給付確定制相結合的制度，從理論上或者形式上來說，較好地平衡了公平與效率的關系。

國家公務員養老保險制度的公平與效率應相輔相成、相互促進。公平有助于實現效率，效率有助于提升公平，比如，英國。當然，有效率未必就一定公平（比如，新加坡），公平也未必一定有效率，需要視具體情況而定。但是，不公平的制度往往也缺乏效率，無效率的制度也未必公平。公平與效率既適度分離又相互促進，而不是完全、絕對的對立與分離，[51]公平與效率統一于經濟社會發展的歷史進程當中。[52]全面審視一個國家公務員養老保險制度的公平與效率需要從形式與實質、絕對與相對兩對范疇來理解和分析。

形式和實質范疇。形式上的公平與效率并不等于實質的公平與效率，或者說形式上的公平與效率未必就是真正意義上的公平與效率。當然，形式上的公平與效率是通往實質的公平與效率的重要路徑。就公平而言，形式上的公平就是一種程序正義和制度正義，是公平的直接體現，形式公平與實質公平并不能畫等號，但是，形式公平有助于實現實質公平，形式不公平不利于實現實質公平。現實中一般更加看重實質公平，也就是不管形式如何，只要能夠實現公平的養老保險待遇即可。可見，實質公平是公平的最終形態，是最重要的公平，也是通常追求的公平目標。在公務員養老保險制度改革中，在追求實質公平的同時，應該實現形式公平與實質公平的有機統一。以上對不同類型公務員養老保險制度公平性的比較分析，是綜合比較公平與效率而言的。新加坡屬于融合型的制度模式，形式上的公平性較高，但是，實質公平與否取決于公務員的報酬與養老金待遇。德國的公務員養老保險制度既無形式公平，也無實質公平。英國的公務員養老保險制度兼顧了形式公平與實質公平。效率也可以區分為形式上的效率和實質上的效率，形式上的效率主要指制度模式、籌資機制、待遇設計、管理與經辦等方面科學，實質上的效率則主要是對公務員養老保險需求的差異化滿足程度，對行政效率的提高，對整個經濟社會發展的推動作用。從這些國家來看，無論是形式上還是實質上，新加坡公務員養老保險制度的效率最高，對滿足不同公務員的養老需求、提高新加坡的行政效率與公共服務能力、促進經濟社會的發展都起到了良好的作用。德國的公務員養老保險制度在形式上和實質上的效率都是較低的。而英國公務員養老保險制度形式上的效率較高，但實質上的效率適中，對公務員的激勵不夠。

絕對與相對范疇。絕對與相對是考察公務員養老保險制度公平與效率的另一對重要范疇。一般來說，公平與效率是相對而言的，沒有絕對的公平與效率。而公平與效率的程度更是相對的，沒有一個絕對的衡量標準，沒有永恒的、絕對的公平與效率。同樣的制度模式和制度設計在一個國家是公平的、有效率的，但在另一個國家未必體現出較好的公平與效率。英國和美國都屬于部分融合型、多層次的公務員養老保險制度，但是在公平與效率方面卻存在明顯的差異，美國的公務員養老保險制度雖然形式上實現了部分融合，但待遇差距較大，并沒有體現出實質公平性。同一個制度在一個國家的一個時期內是公平的、有效率的，隨著時代的發展變化，未必一直富有公平與效率。由此可見，這些國家的公務員養老保險具體的制度設計和運行機制值得中國學習，但我們不能盲目借鑒，而是需要緊密結合中國的現實國情，在實現形式公平和實質公平的基礎上提高制度運行的效率。

因此，公平與效率的衡量需要綜合考慮各類因素，針對不同國家的經濟、政治、文化等因素綜合判斷，不能一味絕對、靜止地判斷一個國家的公務員養老保險制度的公平性與效率性。從經濟因素來看，公務員養老保險制度需要適應經濟體制、經濟發展模式、經濟發展水平等因素，才能實現其公平與效率的有效結合。計劃經濟與市場經濟對公務員養老保險制度的要求顯然是不相同的，自由市場主義與政府干預主義經濟模式對公務員養老保險制度的要求亦不相同。此外，公務員養老保險制度還應該適應不同經濟發展階段的要求。政治因素主要包括政治體制、政黨制度、行政體制等方面，集權制與分權制對公務員養老保險制度設計與管理的要求是有較大區別的，前者要求統一管理，后者要求分散管理。公務員養老保險制度應該適應政黨制度的需要。而多黨制的國家要求公務員養老保險制度體現執政黨的理念與政策。在不同的政治體制下，公務員養老保險制度也應該不同。公務員政治中立的國家，往往將高級公務員與普通公務員區別對待。從文化因素來看，集體主義國家與個人主義國家、注重平等的國家與強調等級制的國家，對公務員養老保險制度的要求也不一樣。

三 公務員養老保險制度公平與效率的中國現實

結合對公平與效率的理論分析及國際比較，下面對我國公務員養老保險制度的公平性與效率性進行分析。

（一）中國公務員養老保險制度的公平狀況

本小節主要從制度模式、籌資機制、待遇享受、管理與經辦等方面分析我國公務員養老保險制度的公平性。

制度模式。我國公務員養老保險制度實行的是傳統的國家保障制，一直與城鎮職工基本養老保險制度相獨立，也正因為如此，我國出現了養老保險的“雙軌制”及諸多弊端。公務員與其他群體養老保險制度的相互獨立及其封閉運行、國家保障的特點，體現了公務員養老保險的特殊性，容易導致不同職業群體之間的相互攀比與不公平。[53]可以說，這一制度模式在計劃經濟時期和我國社會保障制度改革之前是具有一定的合理性的，但是，隨著時代的發展變化，這一制度模式已經難以適應我國經濟社會的發展。

籌資機制。目前，我國公務員養老保險全部由國家財政負責，單位和個人不需要履行繳費責任，這種籌資機制沒有體現出權利與義務的結合。而其他群體均需要繳納養老保險金，即便是收入較低的城鄉居民也需要履行繳費責任，唯獨公務員和部分事業單位人員不需要繳費，至少從形式上說，這種籌資機制不能較好地體現公平。

待遇享受。我國公務員不僅不需要個人繳費，而且可以獲得較為豐厚的退休待遇，進一步凸顯了公務員養老保險制度的公平性問題。如果從公務員的薪酬、福利與退休待遇整體考慮，其總體收入水平較高。近些年來，社會各界對公務員養老保險制度極為關注，其中一個重要方面就是對其待遇水平的關注。在當前居民收入差距較大的背景下，公務員的退休待遇水平更難以體現公平。

管理與經辦。目前我國的公務員養老主要由單位負責管理，尚未真正實現社會化管理。管理體制實行的是公務員與城鎮職工、城鄉居民分開管理，體現了明顯的“雙軌制”色彩。盡管目前由人力資源和社會保障部門統一管理，但是并沒有真正實行實質意義上的統一管理。管理的分散性容易導致制度的碎片化和不公平。

（二）中國公務員養老保險制度的效率狀況

下面主要從制度模式、籌資機制、待遇享受、差異化需求滿足程度、管理與經辦等方面分析我國公務員養老保險制度的效率性。

制度模式。相互獨立的制度安排不僅公平性不理想，而且不利于提高效率。公務員與其他群體養老保險制度的相互獨立，不利于養老保險的轉移接續，不利于促進不同部門之間（主要是政府和企業之間）的人員流動，不利于我國勞動力市場的完善。制度的相互獨立與分割，無論是對于政府行政效率的提升，還是對于我國市場經濟體制的完善和經濟發展都是不利的，或者說在這些方面的效率不充分。目前的制度安排不利于我國政府的人力資源建設，不利于提升政府行政效率與公共服務能力，在未來我國提升政府服務能力、建設服務型政府的過程中，需要對公務員養老保險制度進行改革。

籌資機制。公務員個人不需要繳納養老保險費，缺乏責任共擔機制，完全由政府財政負擔容易導致政府財政壓力過大，影響政府用于經濟建設的資源的多少，不利于提升經濟發展的整體效率和競爭力。個人不用繳費不利于個人責任意識的培養，容易導致公務員優越感的產生，不利于公務員進取心的培養，從而影響其工作效率，間接影響政府行政能力。而且，由于公務員養老待遇普遍較高，政府用于公務員養老的支出也相對較高，如果不進行調整，可能使公務員養老待遇水平與經濟發展水平不完全適應。

待遇享受。我國公務員養老保險的待遇確定采用的是給付確定制，待遇享受與個人繳費沒有必然聯系，只與公務員的職務級別、退休前的工資水平等因素相關，這種待遇確定模式缺少權利和義務結合機制，缺乏對公務員的激勵機制。從待遇水平來看，公務員與其他群體的待遇水平差距過大，影響其他群體的積極性，不利于經濟社會整體效率的提升。

差異化需求滿足程度。由于待遇享受與個人繳費無直接關聯，不能很好地滿足公務員多樣化的養老需求，一些公務員可能有繳費和多繳費的意愿，但是目前沒有這樣的制度設計，不能滿足一部分人的需求。從制度體系來看，目前公務員養老保險制度只是單一層次的制度安排，沒有建立起多層次的制度體系，也不利于滿足不同收入水平公務員的養老需求。

管理與經辦。目前我國的公務員養老保險主要由單位管理和經辦，與其他群體養老保險制度分開管理和經辦。這種狀況一方面不利于減輕單位的管理負擔；另一方面也不利于養老保險管理的專業化和管理效率的提高，尤其是資金的安全存在隱患，危及公務員的養老權益。

（三）提升我國公務員養老保險制度公平與效率的思考

推進我國公務員養老保險制度改革，實際上就是要通過各種有效舉措提升公務員養老保險制度的公平與效率，實現公平與效率的內在統一。[54]未來需要改革和完善我國公務員養老保險的制度模式，建立以政府負責為主、個人適度分責的籌資機制，建立與繳費適度關聯的待遇確定機制，縮小公務員與其他群體之間的養老待遇差距，完善公務員養老保險的管理與經辦服務，建立多層次的公務員養老保險制度。

前面對國外公務員養老保險制度公平與效率的分析，為我國提升公務員養老保險的公平與效率提供了參考。但是，公務員養老保險制度改革需要緊密結合我國國情和養老保險體系的實際，需要綜合考慮政治、經濟、文化、社會等諸多方面的因素，實現公務員養老保險制度與之良性協調發展。

影響我國公務員養老保險制度公平與效率的因素是多方面的，公務員養老保險制度自身的改革只是其中一個方面。在加強公務員養老保險制度改革設計的同時，還需要加強多方面的配套改革，包括工資制度、福利制度、人事制度等。從整個社會保障體制和養老保險體系的頂層設計進行公務員養老保險制度的改革設計，才能真正實現社會保障體系的公平與效率。

未來我國公務員養老保險制度改革應該著力于進一步提高制度的公平性和效率性，尤其是要堅持公平優先與兼顧效率相結合。既不能過度追求公平而損害效率，這樣難以實現可持續的公平；也不能因為追求效率而損害公平。應該將公平與效率統一于制度設計與實施的全過程中。

我國公務員養老保險制度改革不僅要實現形式上的公平與效率，更重要的是要實現實質上的公平與效率；不是追求完全、絕對的公平與效率，那是不現實的，而是追求相對公平與效率，這才是真正的公平與效率。因此，在改革中，不宜采取過度追求公平與效率的措施，而應該綜合考慮各類因素，追求實現相對的、實質的公平與效率。

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[1] 由于相關概念已在拙著《公務員養老保險制度國際比較研究》中進行論述，為避免累贅，這里重點介紹公務員的概念與公務員制度的演進。

[2] 徐頌陶：《國家公務員制度全書》，吉林文史出版社，1994，第1089頁。

[3] 黃達強：《各國公務員制度比較研究》，中國人民大學出版社，1990，第18頁。

[4] 鄺少明：《論公務員的含義與范圍》，《中山大學學報》（社會科學版）2001年第2期。

[5] 繆全吉等編著《人事行政》，國立空中大學，1990，第35頁。

[6] 龍玉其：《公務員養老保險制度國際比較研究》，社會科學文獻出版社，2012，第43頁。

[7] 張柏林：《〈中華人民共和國公務員法〉教程》，中國人事出版社，2005，第21～22頁。

[8] 鄺少明：《論公務員的含義與范圍》，《中山大學學報》（社會科學版）2001年第2期。

[9] 李俊清、劉建萍：《中國傳統文官制度及其特點》，《國家教育行政學院學報》2007年第2期。

[10] 孫中山：《五權憲法》，人民出版社，1956，第496頁。

[11] 威爾·杜蘭：《世界文明史·東方的遺產》，東方出版社，1998，第545頁。

[12] 梁寧森：《科舉制：英國文官制度的起源》，《學術交流》2007年第5期。

[13] 桑玉成等：《當代公務員制度》，蘭州大學出版社，1988。

[14] 施雪華：《當代各國政治制度：英國》，蘭州大學出版社，1998。

[15] Robert Walcott，English Politics in the Early of Eighteenth Century，Oxford，1956，pp.161-182.

[16] 王銘：《英國文官制度述論》，《遼寧大學學報》（哲學社會科學版）2007年第1期。

[17] Sir E.Bridges，“The Reform of 1854 in Retrospeet”，Political Quarterly，1954，pp.316-323.

[18] 梁寧森：《科舉制：英國文官制度的起源》，《學術交流》2007年第5期。

[19] 謝振民：《中華民國立法史》（上冊），中國政法大學出版社，2000，第395、481頁。

[20] 楊成炬：《漢語“公務員”概念的流變》，《華東政法學院學報》2006年第5期。

[21] Http：//epaper.gxnews.com.cn/ngjb/html/2012-03/13/content_1977962.htm.

[22] 鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社，1994，第326、331、336頁。

[23] 該部分內容已發表在《桂海論叢》2015年第5期。

[24] 廖小平：《論改革開放以來中國社會轉型的四大表現》，《浙江社會科學》2013年第4期。

[25] 胡鞍鋼：《中國經濟社會結構轉型：從二元結構到四元結構：1949～2009》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期。

[26] 馬雪松：《新中國60年：社會流動與社會活力》，《江西社會科學》2009年第10期。

[27] 楊黎源：《從先賦到后致：新中國60年社會流動機制嬗變》，《浙江社會科學》2009年第11期。

[28] 鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略：理念、目標與行動綱要》，人民出版社，2008。

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[41] 俞可平：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2002，第195頁。

[42] 筆者在《公務員養老保險制度國際比較研究》一書中已對公務員養老保險制度的公平與效率進行了初步探討，這里是在原有基礎上的進一步深化與完善。

[43] Blour’s Law Dictionary Henry Campbell Bloch，M，A，5ched，West Publishing Co，1979，p.776.

[44] 《現代漢語詞典》，商務印書館，1996，第436頁。

[45] 鄭功成主筆《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008。

[46] 〔美〕阿瑟·奧肯：《平等與效率》，華夏出版社，1999，第63頁。

[47] 〔英〕亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究》（上卷），商務印書館，1974，第5頁。

[48] 〔美〕阿瑟·奧肯：《平等與效率》，商務印書館，1996，第4頁。

[49] 鄭功成：《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館，2000。

[50] 曾瑞明：《在保障公平與保障效率之間搖擺——當代西歐福利國家轉型論析》，《中共福建省委黨校學報》2007年第7期。

[51] 許安成、王家新：《論公平與效率的非分離性》，《江漢論壇》2005年第6期。

[52] 王春福：《公共政策視角下的公平與效率》，《中共中央黨校學報》2005年第2期。

[53] 黃貽芳：《論中國養老社會保險的公平與效率》，《經濟評論》2002年第4期。

[54] 衛興華：《實現分配過程公平與效率的統一》，《價格理論與實踐》2006年第9期。