第一節(jié) 公務員的概念辨析與制度演進

公務員是履行公共職責、開展公共管理的重要主體，質量優(yōu)良、數(shù)量適度的公務員隊伍是一個國家實現(xiàn)良好治理與滿足國民公共服務需求的重要保障。正確理解公務員概念的內涵、把握公務員概念的外延是加強公務員管理、健全公務員制度的重要前提，也是加強公務員養(yǎng)老保險制度改革、完善公務員福利制度的重要基礎。公務員制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個較長的時期，對公務員制度演進過程的考察有利于進一步深入了解公務員的概念。加強我國公務員養(yǎng)老保險制度改革研究，首先必須充分認識、理解我國的公務員概念與公務員制度，只有這樣才能準確、有效地進行改革的制度設計。

一 公務員概念的內涵與外延

對公務員概念的理解可以從內涵和外延兩個方面進行，內涵是對公務員實質與特點的把握，而外延則是對公務員范圍與數(shù)量的把握。

（一）公務員概念的內涵

所謂公務員概念的內涵，即“什么是公務員”。受歷史傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟體制、發(fā)展階段等因素影響，不同國家和地區(qū)對公務員內涵的理解和定義也有所差異。

從字面意義來看，公務員就是行使公務的人員，或者說從事公共事務活動的人員。不同國家對公務員的稱呼不同。“公務員”一詞是從英文“civil servant”“civil service”“public servant”等詞翻譯過來的，原意是指“文職服務員”“文職仆人”“國王的仆人”，后來有人譯為“文官”“公職人員”“文職人員”，“公務員”這一概念的使用是從近代開始的。不同國家對公務員的稱呼略有不同，美國把公務員稱為“政府雇員”；日本第二次世界大戰(zhàn)前把公務員稱為“文官”，戰(zhàn)后改稱為“公務員”；法國直稱為“公務員”；聯(lián)邦德國稱為“聯(lián)邦公務員”或“聯(lián)邦官員”。

不同學者對公務員概念的理解也有所不同，比如，有的學者認為，公務員是行使行政職權、履行國家公務、從事社會公共事務管理的人員；[2]有的學者認為，公務員一般是指通過非選舉程序而被任命擔任政府工作的國家工作人員；[3]有的學者認為，公務員是由國家依據(jù)法定方式和程序任用，代表國家依法行使行政職權，執(zhí)行國家公務的公職人員；[4]有的學者認為，公務員是指由國家特別選任，對國家服務，且負有忠實義務者。[5]

盡管不同國家和地區(qū)對公務員概念的認識有所差異，稱呼有所不同，不同學者對公務員概念的理解也有所不同，但是，公務員概念也體現(xiàn)出一些共同的特點，主要體現(xiàn)在以下幾點，首先，公務員是履行公共職責、執(zhí)行國家公務的人員，對國家的忠誠度和責任性是公務員的本質特征，離開了這一要素，都不能真正被稱為公務員。其次，公務員是通過一定的程序和方式進行選拔的，不會自動成為公務員，也不會以世襲的方式出現(xiàn)，而選拔公務員應遵循一定的程序和規(guī)范，只是在不同的國家，這種程序和規(guī)范不同。再次，行政機關或者政府機構的公務人員是公務員的主體甚至全部，一些國家可能包括一些非政府機構的人員，但是，幾乎所有國家政府機構的公務人員一定是公務員。最后，公務員的勞動報酬與福利待遇主要由國家財政負責，最終來源于國家稅收，這也體現(xiàn)了國家的雇主責任和公務員工作的公共性。

對公務員的理解，還要注意其與公職人員、公共部門人員等概念的關系。盡管這幾個概念都具有公共性，強調從事公共活動、執(zhí)行公共任務，但是這幾者之間還是有區(qū)別的。一般來說，公務員的概念范圍最小，公職人員次之，公共部門人員的范圍最大。公務員主要指行政系統(tǒng)的人員；而公職人員則還包括事業(yè)單位人員；公共部門人員的范圍更廣，還包括一些公共企業(yè)的人員。只不過，不同國家對這幾個概念的區(qū)分是不同的，一些國家甚至把公共企業(yè)的人員也算作公務員。

與私人部門人員相比，公務員具有諸多不同之處。公務員是履行公共職能和開展公共服務的主體，其行為具有明顯的公共性，因而公務員的職業(yè)特點與私人部門有著明顯區(qū)別。第一，公務員與其他群體雇用所依據(jù)的法律不同，公務員是由政府或公共部門根據(jù)《公務員法》或相關的法律法規(guī)進行招聘、考核和錄用的，而私人部門的招聘和錄用工作則由私人部門依據(jù)普通《勞動法》或相關法律進行。第二，與私人部門相比，公務員職業(yè)具有較強的穩(wěn)定性，只要不違背相關的法律和規(guī)章，一般屬于“終身雇用制”，即便是在勞動力自由流動的背景下，公務員的崗位仍然相對比較穩(wěn)定；而私人部門則往往由雇主與雇員協(xié)商決定，具有較強的靈活性甚至是隨意性。第三，由于公務員是國家履行公共職能的代表，其行為規(guī)范受到較大的制約，比如，很多國家的公務員不具有參與罷工的權利。第四，由于公務員身份的特殊性，其公共服務行為所帶來的影響往往要大于普通勞動者的，尤其是在公務員的行為出現(xiàn)問題時，其帶來的負面影響較大。此外，公務員的工作行為一般不直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值，屬于非生產(chǎn)性勞動；而私人部門雇員的勞動屬于生產(chǎn)性勞動，直接創(chuàng)造經(jīng)濟價值。[6]

（二）公務員概念的外延

盡管公務員的概念具有前述共性，但是，由于文化傳統(tǒng)、發(fā)展歷史、發(fā)展階段、政治體制、經(jīng)濟體制等方面的差異，在這些共性的基礎上，不同的國家和地區(qū)對公務員的理解又有一些差異。由于各國對公務員概念的具體定義不同，因而公務員概念的外延也具有較大的差異。公務員概念外延的大小直接決定著公務員隊伍的數(shù)量，也在一定程度上影響著政府對公務員薪酬福利的財政負擔大小。

總體來看，世界各國對公務員外延的劃分可以分為小口徑、中口徑和大口徑三種。[7]

小口徑的公務員范圍最狹窄，包括的公務員數(shù)量最少，將公務員范圍局限在各級各類政府機構內，而且不是政府機構內的全部人員，只是部分人員。一般而言，小口徑的公務員主要是指國家各級政府機構中非選舉和非政治任命的公務人員，或者說是政府中的事務類人員而非政治性人員，強調公務員的政治中立性和錄用程序的規(guī)范性。以英國為代表，還包括印度、巴基斯坦、緬甸、斯里蘭卡、馬來西亞、加納、阿爾及利亞、肯尼亞、南非、澳大利亞、新西蘭等國。英國主要包括國家政府中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的人員，即指那些不與內閣共進退、通過公開考試擇優(yōu)錄用、無過失即可長期任職的常任文職人員，不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官，企事業(yè)單位的工作人員、自治地方的工作人員、法官和軍官等都不是公務員。

中口徑的公務員將范圍擴大到整個行政系統(tǒng)甚至其他公共部門，主要指各級政府機構中所有公務人員，包括政府機構內所有政務類公務人員和事務類公務人員。以美國為代表，還包括菲律賓、泰國、韓國、德國等國家。美國把總統(tǒng)、特種委員會成員、部長、副部長、部長助理以及獨立機構長官等政治任命和行政部門的所有人員都包括在公務員的范圍內。由于美國實行嚴格的立法、行政、司法三權分立的政治制度，其聯(lián)邦公務員范圍僅指聯(lián)邦行政機關中執(zhí)行公務的人員。國會的議員以及司法部門的公職人員，都不在公務員之列。德國公務員分為兩類：一類是通過選舉產(chǎn)生，隨政府的更迭而更換，主要是擔任特別職務的公務員，如聯(lián)邦總理、聯(lián)邦政府各部長、國務秘書等，他們不適用《聯(lián)邦公務員法》；另一類是一般職位的公務員，包括聯(lián)邦、州和地方行政部門，聯(lián)邦勞動局，聯(lián)邦郵政，研究機構，基金會，社會保險機構，教育機構，國有企業(yè)等的公職人員，適用《聯(lián)邦公務員法》，實行常任制。[8]

大口徑公務員范圍比較廣，將所有國家機關（包括立法、行政、司法三大系統(tǒng)）工作人員以及公共企事業(yè)單位的人員全部稱為公務員，包括國家行政機關的工作人員和公益性的事業(yè)單位工作人員，還包括其他類型的事業(yè)單位和國有企業(yè)人員，具體包括中央和地方各級行政機關公職人員和各級立法機關、審判機關、檢察機關、國立學校及醫(yī)院、國有企業(yè)等部門的所有正式工作人員。法國和日本是這一類型的主要代表，還包括科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、幾內亞州、尼日利亞、乍得、黎巴嫩等國。根據(jù)日本憲法和有關公務員法，日本將從中央到地方政府系統(tǒng)的公職人員、國會除議員之外的工作人員、審判官、檢察官以及軍職人員都劃入公務員范圍。根據(jù)《公務員總章程》規(guī)定，法國公務員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共事業(yè)機構公務員，分為國家公務員、地方公務員和醫(yī)護公務員；不適用公務員法的公務員包括議會工作人員、法官、軍事人員；適用公務員法的公務員包括中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務人員等。

二 公務員制度的演進過程

公務員概念并非自古就有。對公務員概念的理解，離不開對公務員制度演進過程的考察。公務員制度的演進過程可以分為科舉制、文官制度等不同階段。

（一）中國古代科舉制：公務員制度的前身

科舉制是中國古代封建王朝選拔各類官吏的一種考試制度，由于這種考試采用分科取士辦法，所以被稱作科舉制。中國的科舉制起始于隋朝大業(yè)三年，到清光緒三十一年舉行最后一科進士考試為止，經(jīng)歷了1300多年的發(fā)展，最后被廢除。盡管科舉制已經(jīng)被廢除，但其產(chǎn)生的影響是廣泛而深遠的。

隋統(tǒng)一全國后，隋文帝加強中央集權，于是把選拔官吏的權力收歸中央，廢除九品中正制，開始采用分科考試方式選拔官員，令“諸州歲貢三人”參加考試，合格者可以做官。隋煬帝大業(yè)三年四月，詔令文武官員有職事者，可以“孝悌有聞、德行敦厚、結義可稱、操履清潔、強毅正直、執(zhí)憲不饒、學業(yè)優(yōu)敏、文才秀美、才堪將略、膂力驕壯”10科舉人。進士二科，并以“試策”取士，這標志著科舉制的正式誕生。自此之后，各朝代不斷改革和完善科舉制。

推翻隋朝統(tǒng)治后，唐朝承襲了隋朝傳下來的人才選拔制度，并做了進一步完善。唐朝考試的科目分為常科和制科兩類。每年分期舉行的稱為常科，由皇帝下詔臨時舉行的考試稱為制科。常科科目有秀才、明經(jīng)、進士、俊士、明法、明字、明算、一史、三史等50多種，其中，明經(jīng)、進士兩種是常科最主要的科目。明經(jīng)、進士兩種最初都只是試策，考試內容為經(jīng)義或時務。以《禮記》《春秋左氏傳》《詩》《周禮》《儀禮》《論語》《孝經(jīng)》等儒家經(jīng)典作為考試內容。后來兩種考試科目雖有變化，但基本精神是進士重詩賦，明經(jīng)重帖經(jīng)、墨義。帖經(jīng)與墨義，只要熟讀經(jīng)傳和注釋就可中試，詩賦則需要具有文學才能。為保證考試公正客觀，對試卷采取了彌封、謄錄、糊名等措施。宋代采取重文輕武的基本國策，十分重視科舉制度，擴大錄取名額，并確立了殿試制度。[9]

到清代，科舉制日趨沒落，最后被廢除。清代的科舉制貫徹的是民族歧視政策，滿族人享有種種特權，做官不必經(jīng)過科舉途徑。清代科舉在雍正前分滿漢兩榜取士，旗人在鄉(xiāng)試、會試中享有特殊優(yōu)待，只考翻譯一篇，稱翻譯科。之后，雖然改為滿人、漢人同試，但參加考試的仍以漢族人為最多。到清光緒三十一年，清朝舉行最后一科進士考試，經(jīng)歷了1300多年的科舉制度正式被廢除。

暫且不論科舉制的不足之處，科舉制對于維護封建階級的統(tǒng)治和中國社會的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了重要作用，具體體現(xiàn)在：促進了中國教育事業(yè)的發(fā)展，促進了社會的流動，提高了統(tǒng)治者的素質，提高了統(tǒng)治效率。而且，科舉制在世界上也產(chǎn)生了巨大的影響。

孫中山先生在考察歐美各國考試制度以后指出：“現(xiàn)在各國的考試制度，差不多都是學英國的。追根到底，英國的考試制度，原來還是從中國學過去的。”[10]美國學者威爾·杜蘭指出，科舉制度是“人類所發(fā)展出的選擇公仆的方法中最奇特、最令人贊賞的方法。科舉制度后為西方文官制度所借鑒，其對世界文明的貢獻可與四大發(fā)明相媲美”。[11]1835年7月，一位留居中國的英國人在英文雜志《中國文庫》上撰文預言，“這種中國人的發(fā)明創(chuàng)造在印度的充分發(fā)展，預示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術一樣，在國家制度甚至是歐洲的國家制度中，引起另一次偉大變革”。[12]1983年，時任美國聯(lián)邦人事總署署長艾倫·坎貝爾在中國演講時說：“當我被邀請來中國講授文官制度時，我感到非常驚訝。因為在西方所有的政治學教科書中，當談到文官制度時，都把文官制度的創(chuàng)始者歸于中國。”[13]

（二）英國的文官制度：公務員制度的建立

中國的科舉制度得到了亞洲甚至其他國家的推崇與效仿，其中，日本、韓國、越南均效仿中國舉行科舉考試，越南廢除科舉比中國要晚。后來，歐美各國也相繼學習中國的科舉制，并在此基礎上進一步完善，建立了文官制度。

16～17世紀，一些歐洲傳教士在中國見證了科舉取士做法，在他們的游記中把中國的科舉制介紹到歐洲一些國家。在18世紀的啟蒙運動中，一些英國和法國思想家都認同中國科舉制的公平性、公正性。英國在19世紀中期至末期建立的公務員錄用方法，規(guī)定政府通過定期公開考試招錄文官，后來漸漸成為歐美各國所效仿的文官制度。英國文官制所采用的考試原則、考試方式與中國的科舉考試十分相似。可以說，各國的考試制度在一定程度上是中國科舉制的延續(xù)。

英國文官制度的形成經(jīng)歷了一個復雜曲折的過程。文官制度正式建立之前，主要經(jīng)歷了“恩賜官職制”和“政黨分贓制”兩個階段。資產(chǎn)階級革命之前，英國仍是一個封建君主專制的國家，國王擁有立法和行政大權，全國所有官吏由國王任命。因此，國王憑自己的權力任意選定官員，官吏的選用和升遷不是靠個人的能力和政績，而是依靠門第出身、對國王的忠誠和私人關系，官職成為國王的恩賜，所有官員都是國王的臣仆，一切聽命于國王。根據(jù)英國《文官統(tǒng)計資料》年刊的解釋，“文官是指以公民身份為王國政府服務、未在政治（或司法）部門任職的工作人員；根據(jù)特殊規(guī)定擔任某些其他職務的人員；以個人身份為王國政府服務，從王室的年俸中支薪的工作人員”。[14]隨著1640年資產(chǎn)階級革命的爆發(fā)，王權被推翻，資產(chǎn)階級君主立憲制確立。但是，國王仍然很大程度上控制著議會，仍舊保留了國王許多特權；[15]由于國王仍握有錄用官員之權，為了恢復失去的封建專制統(tǒng)治，國王利用手中的權力，大肆封官許愿，籠絡人心，擴大自己的勢力，使許多昏庸無能之士在政府高居要職，導致了政府的無能與效率低下，嚴重阻礙了資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。

19世紀初，英國兩黨制基本形成且日益成熟，兩個政黨競爭執(zhí)政，內閣由在競選中獲勝的政黨組成，政黨的交替也會導致政府行政人員的輪換。新上臺的執(zhí)政黨就把官職作為戰(zhàn)利品進行公開分贓。這種“政黨分肥制”同樣使很多昏庸無能之輩紛紛登上權力的寶座，結果造成行政效能低下、官場腐敗不堪。可見，無論是“恩賜官職制”還是“政黨分贓制”，都有嚴重的弊端。一個是營私舞弊、買賣官職、無功受祿的現(xiàn)象盛行，使不學無術、游手好閑之徒充斥官場宦海；另一個是執(zhí)政黨更替，國家工作人員大換班，造成政府行政系統(tǒng)的動蕩，缺乏政策連續(xù)性。這兩種官制都嚴重地影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。[16]

因此，英國的行政體制和官吏制度亟須進行改革。從19世紀50年代起，英國政府對文官體制展開較全面的改革工作。1852年，英國阿伯丁政府財政大臣格萊斯頓指派屈維廉與諾斯科特對現(xiàn)有的文官隊伍與文官制度進行調查和研究。1853年底，他們擬出一個《關于建立英國常任文官制度的報告》（又稱《諾斯科特—屈威廉報告》），充分揭露了當時文官體制的腐敗和弊端，提出了一個全面的文官體制改革建議，具體包括：文官的任命實行公開考試，成立相應考試機構，文官不能有政治偏向和黨派色彩，要對被錄用文官的工作情況進行嚴格考核，文官的晉升依據(jù)功績而非資歷，高級文官從政府內部提拔產(chǎn)生，文官的工作和服務實行統(tǒng)一的標準和做法，文官按工作性質分為智能類和體力類（即白領和藍領）。[17]

《諾斯科特—屈威廉報告》的發(fā)表，為英國文官考試制度奠定了重要基礎。1855年和1870年，議會分別通過兩項樞密院令，正式確立了公開競爭考試作為進入樞密院供職的原則，并強令所有部門舉行任職考試，標志著英國文官制度的最終確立。樞密院令規(guī)定，行政機構人員的任命要通過公開競爭考試；考試分級、定期舉行；建立主持考試的文官事務委員會，使考試制度化；對初試合格者進行復試；等等。這些考試制度的原則與中國古老的科舉制度原則之間有著驚人的相似之處。[18]

從19世紀中期開始，西方各國相繼開始實行文官制度。美國眾議員托馬斯·詹克斯向國會詳細介紹了中國、普魯士和英國的官員制度，要求通過公開考試錄用官員，建立以功績制為核心的常任公務員制度。1883年，美國國會通過的《彭德爾頓法案》廢除了政黨分贓制，在政府官員的選拔和錄用方面引入自由競爭機制，體現(xiàn)了功績制、政治中立和對公民負責的核心價值和精神，奠定了美國公務員制度基礎。加拿大于1882年、澳大利亞于1902年分別建立了公務員制度，法國、德國、日本在二戰(zhàn)后全面推行公務員制度。到20世紀60年代，西方各國已廣泛建立起比較完善的現(xiàn)代公務員制度。

20世紀70年代以后，隨著各國經(jīng)濟環(huán)境的變化，行政體制顯現(xiàn)出諸多弊病，各國采取了各種措施對原有的行政體制進行改革，對文官制度或公務員制度的改革就是其中一個重要的方面，各國的改革主要是圍繞規(guī)范程序、縮減支出、精簡機構、提高績效、增強能力、增強專業(yè)性等方面進行的。

三 中國的公務員概念與公務員制度

（一）中國的公務員概念

在中國，“公務員”一詞最早出現(xiàn)在1928年南京國民政府制定的《中華民國刑法》中。1928年，南京國民政府制定公布的《中華民國刑法》第6條第一次使用“公務員”一詞，并進行了相應的解釋，“稱公務員者，謂職官吏員，及其他依法令從事于公務之議員及職員”；“本法于民國公務員在民國領域外犯左列各罪者適用”，這是首次在中國歷史上以法律的形式出現(xiàn)“公務員”的字眼。1929年，立法院法制委員會在討論《官吏任用暫行條例草案》時，將標題改為《公務員作用條例草案》，1931年，改為《公務員作用法》，中華民國的公務員制度也隨之建立。[19]1935年，《中華民國刑法》對公務員的含義解釋進行了修正：“稱公務員者，謂依法令從事于公務之人員。”中華民國的公務員包括政務官與事務官，政務官是指由國民黨中央政治會議特別任命，不需要考試的官員，系特任職；事務官是指經(jīng)過考試而被任用的人員，包括簡任職、薦任職、委任職。[20]

新中國成立后，民國時期的公務員制度被廢除，新中國政府并沒有直接使用“公務員”這一概念，并將其從新中國的法律條文中刪除，使用“干部”來代替，范圍比較廣，包括黨的領導干部、國家機關干部、企業(yè)事業(yè)單位的負責人和管理人員，甚至大專院校畢業(yè)生工作后被統(tǒng)稱為“干部”。正式大量使用“公務員”這一概念是在改革開放以后，特別是20世紀90年代中期以后。

1984年11月，中共中央組織部會同勞動人事部開始起草《國家工作人員法》，因條件不具備，后來修改為《國家機關工作人員條例》；由于“國家機關工作人員”這一概念范圍太廣，又修改為《國家行政機關工作人員條例》。1986年，由中央組織部牽頭、勞動人事部參加組成的干部人事制度專題工作組，在《國家行政機關工作人員條例》草案基礎上，進一步提出了建立國家公務員制度的建議。1993年，國務院頒布了《國家公務員暫行條例》，“公務員”的名稱在我國開始正式出現(xiàn)并逐步被普遍使用。

隨著我國公務員制度的逐步建立和完善，公務員概念的內涵和外延也不斷發(fā)生變化。1993年的《國家公務員暫行條例》將公務員的范圍界定為“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，將公務員的范圍限定在行政機關內，也就是各級政府中工勤人員以外的人員。2006年實施的《國家公務員法》對公務員的概念做了進一步的界定，公務員的范圍進一步擴大，即“公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，對公務員概念的界定更加靈活和廣泛，僅規(guī)定了公務員的三個核心要素：依法履行公職、納入國家行政編制、國家財政負擔工資福利。

結合我國國情和政治體制，公務員主要包括政府行政機關、中國共產(chǎn)黨機關、民主黨派機關、人大機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關中除工勤人員以外的所有工作人員。此外，人民團體、群眾團體、具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照公務員法進行管理。甚至部分國有企業(yè)的主要負責人也參照公務員法進行管理。我國公務員不依照西方實行政務官與事務官，而是分為領導職務和非領導職務，領導職務包括國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職，非領導職務層次在廳局級以下設置。

目前我國公務員數(shù)量沒有確切的數(shù)據(jù)可查。根據(jù)中央組織部副部長王京清在十八大記者招待會透露，2011年底，全國公務員人數(shù)達702.1萬人，據(jù)公務員主管部門對2008年、2009年、2010年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國公務員的數(shù)量分別是659.8萬人、678.9萬人、689.4萬人，近兩年年均增長約15萬人。此外，我國還有88.4萬參照公務員法管理的群團機關、事業(yè)單位工作人員。[21]歷年我國的公務員與參照公務員法管理的工作人員數(shù)量如表1-1所示。如果再加上事業(yè)單位人員，我國的公職人員數(shù)量超過4000萬人。

表1-1 近年來我國的公務員與參照公務員法管理的工作人員數(shù)目

（二）中國公務員制度的建立與完善

中國的科舉制是國外文官制度與公務員制度的前身，但是，中國的現(xiàn)代公務員制度建立相對較晚，并且是在學習、借鑒國外公務員制度的基礎上建立起來的。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟體制改革的進行，行政體制改革也不斷推進，我國開始探索建立公務員制度。

總體來看，我國公務員制度的建立與完善可以分為以下幾個階段。

第一個階段是1978～1986年，為公務員制度的醞釀階段。1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上做了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，針對一些具體制度的弊端，明確提出，“要打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”。[22]1984年，中央組織部和勞動人事部組織部分專家學者草擬《國家機關工作人員法》，后來縮小范圍，改為《國家行政機關工作人員條例》。1986年12月，干部人事制度改革專題研討小組成立，討論中國政府人事制度改革的方向，提出借鑒西方國家公務員制度的規(guī)律、特點和做法，結合我國政治、經(jīng)濟和社會實際，建議實行國家公務員制度。

第二個階段是1987～1992年，為正式?jīng)Q策與試點階段。1987年，黨的十二屆七中全會通過了《政治體制改革總體設想》；同年，黨的十三大正式?jīng)Q定，我國將建立干部分類管理體制，在國家行政機關推行公務員制度。1988年3月，七屆人大一次會議明確要求，“在改革政府機構的同時，抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。國家成立人事部，負責我國人事制度改革各項工作。1989年，在審計署、海關總署、國家統(tǒng)計局、國家稅務局、國家環(huán)保局和國家建材局進行公務員制度試點；1990年，在哈爾濱和深圳兩個地方進行試點工作，并逐步推廣。

第三個階段是1993～2004年，為制度建立與實施階段。1993年8月，國務院頒布了國家公務員管理的第一個基本行政法規(guī)《國家公務員暫行條例》，并于當年10月1日起實行。條例共有18章88條，對國家公務員從考試錄用到退休的各個管理環(huán)節(jié)都做出了具體規(guī)定，包括公務員的義務與權利、職位分類、錄用、考核、獎勵、紀律、職務升降、職務任免、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴控告、管理與監(jiān)督等方面。《國家公務員暫行條例》的頒布標志著我國國家公務員制度的正式確立。為做好實施工作，人事部先后制定了若干配套的單項規(guī)定與實施辦法。至20世紀末，我國正式在各級政府全面建立了公務員制度。2000年6月，中央批準印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出，要抓緊研究制定公務員法，逐步健全黨政機關人事管理的法規(guī)體系。

第四個階段是2005年，為公務員制度的完善階段。公務員制度全面建立后，我國公務員管理的法制建設也不斷加強，在制度實踐的基礎上，我國制定并通過了《國家公務員法》。2005年4月27日，十屆人大常委第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》，對公務員的條件、義務與權利、職務與級別、錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、懲戒、培訓、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退、退休、申訴控告、職位聘任等內容進行了系統(tǒng)規(guī)定，該法成為我國第一部公務員管理的法律，標志著我國國家公務員制度進一步走向規(guī)范和完善。近些年來，我國在公務員制度基礎上探索試行公務員的聘任制，一些地方進一步改革和完善，探索試行公務員的雇員制，特別是面向一些專業(yè)技術性較強的公務員崗位。自2003年吉林省向全國招聘3名政府高級雇員以來，武漢市、廈門市、深圳市、上海市、珠海市、長沙市等地區(qū)也啟動了政府雇員制。同時，一些地方還加強公務員的福利制度改革，探索公務員的養(yǎng)老保險制度改革。

目前，以英、美為代表的一些西方國家掀起了公共管理改革熱潮，正在加強公共管理改革，對公務員制度也在進行相應調整，以適應全球化、市場化背景下國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。我國正在完善社會主義市場經(jīng)濟體制，并在完善與之相適應的政治體制與行政管理體制，加強政府職能轉型，建立服務型政府。目前，政府職能還遠未實現(xiàn)轉型，未來需要進一步加強包括公務員制度在內的行政體制改革，重點加強政府的社會管理與公共服務職能改革。

2005年通過的《國家公務員法》對我國公務員的福利待遇進行了規(guī)定：國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高公務員的福利待遇；國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補償。目前，我國公務員的所有薪酬福利待遇全部由財政負擔，被列入財政預算。盡管公務員法和相關文件都提出要建立公務員保險制度，但是至今未取得實質進展。在未來我國完善養(yǎng)老保險制度、建立服務型政府的過程中，需要加強公務員的福利制度改革，尤其是要完善公務員的養(yǎng)老制度。