建立粵港澳區域自由貿易區再探索

周運源[1]

引言

1992年4月，作者應邀出席在澳門舉行的“澳門與歐共體（后為歐盟）——21世紀的挑戰”國際研討會以后，對新時期澳門與世界（特別是與歐共體國家地區）發生緊密聯系合作的認識有新提升。與此同時，也對澳門包括香港在回歸中國后對內地特別是與廣東將產生更為緊密的聯系合作寄予厚望。因此，早期對建立粵港澳自由經濟（貿易）區思考的認識發表于《港澳經濟》1994年第9期。爾后1998年、2002年、2008年及2010年對上述命題深化的再探討見之于相關報刊。而本文的研究主要是基于區域經濟一體化中自由貿易區發展的理論，結合新時期實施內地與港澳更緊密經貿關系安排（CEPA）良好發展的績效以及廣東、香港和澳門三地經貿、投資、科技和文化等交流互動發展的實際，提出建立粵港澳區域自由貿易區，率先制定和實施區內全面實施服務貿易自由化和人民幣國際化為先行點的相關政策和措施，以此作為促推粵港澳區域一體化發展的重要引擎。通過分析，提出了粵港澳區域自由貿易區建立的時間和基本設想的若干政策建議。結論認為，建設和發展粵港澳區域自由貿易區，是新形勢下順應世界經濟政治發展態勢，進一步擴大和深化對外開放，增強粵港澳特殊區域的可持續發展實力，提高中華民族凝聚力和國際競爭力的重要發展戰略和舉措。

一 建立粵港澳區域自由貿易區的必要性

國家“十二五”規劃和十八屆三中全會的《決定》，為加快實施自由貿易區戰略，建立粵港澳區域自由貿易區提供了指引。我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃提出：加快實施自由貿易區戰略，進一步加強與主要貿易伙伴的經濟聯系。強調從中華民族根本利益出發，推進“一國兩制”實踐和祖國和平統一大業，深化內地與港澳經貿合作，推進海峽兩岸經濟關系發展，為實現中華民族偉大復興而共同努力。加強內地和香港、澳門交流合作，繼續實施更緊密經貿關系安排。推進貨物貿易、服務貿易、投資和經濟合作的后續協商，促進貨物和服務貿易進一步自由化。逐步建立公平、透明、便利的投資及其保障機制。粵港澳地區也分別出臺實施國家“十二五”規劃的因應對策。廣東省提出深入落實CEPA，全面實施粵港、粵澳合作框架協議，推動區域經濟一體化，促進經濟、社會、文化、生活等多方面對接融合，率先形成最具發展空間和增長潛力的世界級新經濟區域。香港特區政府認為，香港未來發展必須根據自身實情，結合國情，擬定科學可行的長遠規劃，才能抓住國家“十二五”規劃帶來的巨大機遇，實現新的跨越。澳門特區政府認為，澳門未來的發展必定要與國家“十二五”規劃緊密配合。在2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調指出：為適應經濟全球化新形勢，必須推動對內對外開放，互相促進。加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。要放寬投資準入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。這實際上是要求更好運用全球市場經濟的發展規律，為新時期我國繼續深化對內對外的深層次開放，進一步擴大在世界區域經濟一體化發展中的全面合作，增強中國整體發展的實力和國際競爭力，從而為實現中國夢提供了重要的指引。

二 利好因素對粵港澳經貿交流合作發展的影響

（一）法律依據

中國內地（包括廣東）和港澳地區均屬世貿組織成員，由于世界貿易組織成員資格（單獨關稅區）的特殊規定以及中國“一國兩制”的特殊背景，早在1995年1月1日，香港、澳門就已經分別作為單獨關稅區，以“中國香港”和“中國澳門”的名義，成為世界貿易組織的成員。2001年12月11日，中國成為世界貿易組織成員，緊接著在2002年1月1日，“臺灣、澎湖、金門、馬祖”單獨關稅區以“中華臺北”的名義正式成為世界貿易組織成員。于是，在世界貿易組織體制下形成了“一國四席”的新格局。“在WTO體制中，中國、中國香港、中國澳門、中國臺北相互之間的經貿關系首先是WTO平等成員之間的關系，表現在分別具有平等的代表權、參與權、決策權，獨立的申訴權、責任承擔制度，以及平等參與區域經濟一體化的權利等。”[2]由此可見，這一特殊區域的現狀為粵港澳地區之間簽訂自由貿易協議奠定了基礎。

由于中國（內地）、中國香港和中國澳門都屬于世界貿易組織成員，因此，只要是涉及世貿組織規制下的各成員方的貿易和投資關系，就必須在世貿組織的框架下解決，否則就可能被其他的世貿組織成員訴及到世貿組織。在WTO下，“自由貿易區”是一個確定的法律概念。它是在GATT第24條第8款b項規定的：“自由貿易區應理解為在兩個或兩個以上的一組關稅領土中，對成員領土之間實質上所有有關產自此類領土產品的貿易取消關稅和其他限制性貿易法規（如必要，按照第11條、第12條、第13條、第14條、第15條和第20條允許的關稅和其他限制性貿易法規除外）。”

（二）借助CEPA發展的成效和經驗，促進粵港澳區域自由貿易區的建立

事實上，近年來廣東、香港和澳門三地之間的經貿關系得到持續的發展，因此，我們認為完全可以借鑒CEPA實施的有益經驗，通過構建粵港澳區域自由貿易區來促進融合，加快發展。CEPA實施的10年內就完成了貨物貿易和商品貿易的降稅，絕大部分實行“零關稅”；在服務貿易自由化的程度也在加強，實行了更加開放的措施，并在貿易投資便利化的多個領域做出全面合作的安排。由此可見，CEPA實施的成效完全符合世界貿易組織規則。自由貿易協議是在世界貿易組織規則或者說WTO框架下的一個優惠雙邊或者多邊的貿易安排。任何國家之間、任何地區之間建立的自由貿易區、簽署的自由貿易協議都必須向世界貿易組織進行通報，接收世界貿易組織的審議。2005年、2006年世界貿易組織已經對CEPA進行了三輪審議，認為其貨物貿易、服務貿易的開放措施完全符合世界貿易組織的規定。所以CEPA是完全符合世界貿易組織規則的。因此，在三地簽署自由貿易協定的談判過程中，總結CEPA的有益成果及經驗，結合自身的實際情況，簽訂實現共贏的自由貿易區協定，這對于推進粵港澳區域自由貿易區的構建具有重大的現實意義。

三 粵港澳建立區域自由貿易區符合經貿一體化發展要求

我們注意到，美國著名經濟學家巴拉薩把經濟一體化的形式根據不同標準分為不同類別，經濟一體化的進程分為4個階段：（1）貿易一體化，即取消對商品流動的限制；（2）要素一體化，即實行生產要素的自由流動；（3）政策一體化，即在集團內達到國家經濟政策的協調一致；（4）完全一體化，即所有政策的全面統一。與這4個階段相對應，并把經濟一體化組織可以根據市場融合的程度，分為6類：優惠貿易安排；自由貿易區，即由簽訂有自由貿易協定的國家或地區組成一個貿易區，在區內各成員之間廢除關稅和其他貿易壁壘，實現區內商品的完全自由流動，但每個成員仍保留對非成員國的原有壁壘；關稅同盟；共同市場；經濟同盟；完全經濟一體化。

實際上，經濟一體化既有經濟社會等發展程度的要求，也有發展環境以及時間等方面的約束。一般來說，一國或一地區經濟一體化的進程從開始的優惠貿易安排—自由貿易區—關稅同盟—共同市場—經濟同盟逐步發展到完全經濟一體化。在經濟一體化的各種形式中，完全經濟一體化是經濟一體化的最高階段的形式，這需要經過數十年的可持續發展才能達到，如歐盟其成員國家中已有16個實行，包括使用共同貨幣（歐元）高級階段的一體化。然而，目前，盡管歐盟的一體化已達到較高的發展階段，然而也出現如歐債危機等一系列復雜的問題，但總體說仍然是在發展中的。因此，自由貿易區是指兩個或兩個以上國家或地區通過簽署協定，在WTO最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，在服務業領域改善市場準入條件，實現貿易（包括貨物貿易及服務貿易）和投資的自由化運作。就世界范圍內區域經濟一體化發展規律來考察，一般情況下會因為一國或一地區的經濟制度、政策取向的不同程度，大致按照互惠貿易安排（例如，CEPA）自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟、完全經濟一體化（經濟貨幣聯盟）逐步演進發展。當然，也不排除很特殊的會有其中個別階段跳躍發展推進的情況，這就是當經濟發展的規模程度已經超越了一體化過程中某些傳統階段時，也有可能跳過前一階段而直接進入一體化進程中下一階段的發展，但這是十分特殊的情況。據此，內地與香港，內地與澳門已經從2004年1月1日起實行了CEPA并卓有成效，因此，我們認為可考慮建立具地區特色的粵港澳區域自由貿易區。盡管此前有不少有識之士，也曾倡導過成立大中華經濟區，這不可否認是一種可供參考的思路，然而，這種認識無疑是既包括中國大陸，也包括臺港澳在內的大中華經濟區，這范圍當然要比粵港澳要大得多。當然，2002年11月，第六次中國—東盟領導人會議在柬埔寨首都金邊舉行，中國和東盟10國領導人簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，并決定建立中國—東盟自由貿易區，這標志著中國—東盟建立自由貿易區的進程正式啟動，并實際上在2010年就已啟動了中國—東盟自由貿易區（10+1）的建設。但我們認為，這并不妨礙根據廣東、香港和澳門的特點建立具有粵港澳區域特色的自由貿易區，而且這也是中國—東盟自由貿易區建設的重要組成部分。眾所周知，香港和澳門是我國舉世矚目的兩大國際貿易自由港，這些都為建立粵港澳自由貿易區提供重要的基礎條件。因此，我們認為，根據21世紀第一個10年以來廣東、香港和澳門三地經貿、投資、科技和文化交流等逐步互動進步發展的新格局，建立粵港澳自由貿易區應當是新時期順應世界經濟政治發展態勢、增強中華民族的信心、提高中華民族凝聚力和國際競爭力的重要發展戰略和舉措。

因此，我們通過分析后認為，廣東、香港和澳門三地現有的經濟發展規模和水平，建立粵港澳區域自由貿易區符合區域經濟一體化發展規律的要求。基本判斷是：內地與香港、澳門早從2004年就分階段實行的CEPA，而且由于“一國兩制”的實施以及粵港澳三地之間現行特殊的政治經濟制度等，因此，不可能即行過渡到關稅同盟甚至共同市場等區域經濟一體化的上行階段，而是十分有必要在總結內地與港澳CEPA的成效及經驗上，構建粵港澳區域自由貿易區。（當然，有特色的粵港澳區域自由貿易區今后發展成熟時可逐步向關稅同盟甚至向共同市場等區域經濟一體化中向上行發展，那是需要另外探討的問題。）此舉第一符合WTO的規則和世界區域經濟一體化發展的要求。第二，也符合中國—東盟自由貿易區建設的發展戰略，粵港澳地區本身就是中華人民共和國的組成部分。第三，國家“十二五”規劃中的發展戰略目標也十分重視內地，特別是廣東與港澳地區發展區域經濟貿易、投資、科技、教育和文化等的交流合作問題。

（一）建立粵港澳區域自由貿易區的可能性

1.上海定位在國際性多邊自由貿易區先行運作的競爭發展，對粵港澳區域自由貿易區的建立提出競爭發展要求。

2.中國—東盟自由貿易區（10+1）的建設發展，實際上并不妨礙根據廣東、香港和澳門的特點建立具有粵港澳特色的次區域自由貿易區。

3.地區首長也強調發展自由貿易區。朱小丹表示，粵港澳自由貿易區在未來規劃中，將認真落實各項政策，包括推動貿易自由化。梁振英則以“積極參與、共同謀劃、互惠互利”來形容粵港澳三方對自由貿易區的規劃過程，并指出，香港相比內地其他各省市有不可取代的獨特優勢，香港的國際化程度高，內地進一步開放也是大勢所趨，相信自貿區的建立可以促進實現互惠互利。澳門特首在2014年年度施政報告中也指出：加強與內地及其他地區的交流與合作，努力開拓澳門發展空間是應有之義。特區政府深化落實《粵澳合作框架協議》，與廣東展開全方位的緊密合作。特區政府首先全力推進橫琴、南沙等重點區域的合作，有序展開與中山、深圳及其他城市的合作。

4.新時期國家繼續擴大開放、深化改革力度的要求。參與世界經濟一體化運作的謀劃，極大地推動著具有粵港澳特色的自由貿易區新的發展模式的建立。

5.粵港澳地區長期以來緊密聯系合作、互利互惠、多贏發展、相得益彰的支撐，建立區域自由貿易區是大勢所趨。可利用香港、澳門作為自由港的優勢，結合包括深圳福田、鹽田、沙頭角、珠海、廣州南沙保稅（港）區、保稅物流園區等已有的基礎條件，建立具有特色的粵港澳區域自由貿易區。據資料顯示，截至2012年底，廣東省已建立各類海關特殊監管區域（場、保稅物流中心）18個，其規范良好的運作利于建立區域自由貿易區。

6.就國際實踐的經驗來考察，美國等國家已經建立過一個國家內部的自由貿易區，而且實踐證明運作良好，促進了本身經濟的發展。例如，美國在位于紐約市以西的自由貿易區（也稱紐約1號對外貿易區），面積2.23萬平方米。開始經營狀況不好，后來改為私人公司經辦，由于經營得當，很快發展起來。其業務范圍主要有轉口、倉儲。區內允許對貨物加工處理、改裝、包裝、分類、標簽等。進入區內的貨物一大半來自海運，一小半來自空運。又如，位于美國南部的路易斯安那州墨西哥灣密西西比河河口的自由貿易區（又稱新奧爾良2號對外貿易區），由新奧爾良港口主辦，占地7.7萬平方米，區內有倉庫和加工設施，有100多家公司的貨物通過該區轉口。

（二）建立粵港澳區域自由貿易區的現實性分析

1.新時期國家提出全面加強和發展港澳關系的指引。國家“十二五”規劃提出堅定不移貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格按照特別行政區基本法辦事，全力支持特別行政區行政長官和政府依法施政。支持香港、澳門充分發揮優勢，在國家整體發展中繼續發揮重要作用。繼續支持香港發展金融、航運、物流、旅游、專業服務、資訊以及其他高增值服務業，支持澳門建設世界旅游休閑中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平臺。加強內地和香港、澳門交流合作，繼續實施更緊密經貿關系安排，促進區域經濟共同發展。

2.新世紀國家繼續擴大開放、深化改革力度的要求，參與世界經濟一體化的運作的謀劃，極大地推動著具有粵港澳區域特色的自由貿易區的發展新模式的建立。

3.中國在WTO中擁有的特殊地位和重要作用的發揮，香港和澳門作為中國的特別行政區仍然在WTO中享有單獨關稅區發展的地位。因此，這些地區的特殊地位和優勢的發揮也有利于粵港澳區域自由貿易區的建設和發展。

4.粵港澳地區長期以來緊密聯系合作、互利互惠、多贏發展、相得益彰的支撐使建立自由貿易區成為大勢所趨。近年來，區域經濟一體化蓬勃發展，典型的區域經濟一體化組織有歐洲聯盟、東南亞聯盟、北美自由貿易區等。中國也在積極與周邊貿易伙伴推進區域經濟一體化進程，中國—東盟自由貿易區為雙方帶來實實在在的利益，中日韓自由貿易區已經正式啟動。面對東亞、東南亞區域整合，廣東、香港和澳門不可能袖手旁觀，必須更為積極加速和推進區域經濟貿易的整合。香港和澳門與內地之間有CEPA實施10多年來的成效，因此，建立粵港澳區域自由貿易區可以通過進一步深化經濟貿易等合作，實現粵港澳地區區域發展的互利與共贏。

四 粵港澳區域自由貿易區建立的時間和基本設想

（一）粵港澳區域自由貿易區建立的時間

筆者認為，粵港澳區域自由貿易區建立的時間宜在2014～2016年，成型與發展的時間宜設在2017～2020年。

考慮到港澳地區不同的政治、經濟和社會制度等，粵港澳區域自由貿易區的建立是在堅持“一國兩制”的條件下，按照一個國家內部特有的自由貿易區模式建立，并按照國際上通行的區域自由貿易區的運作方式發展。

粵港澳區域自由貿易區核心點是區域性的貿易安排，因此，區內商品貨物貿易關稅互減互免；而且這也是中國—東盟自由貿易區建設的重要組成部分。

取消粵港澳區域自由貿易區內各種關稅和非關稅壁壘，全面促進粵港、粵澳服務貿易自由化的發展。

粵港澳區域自由貿易區各主體通過協商，制定和實施區內服務貿易自由化和人民幣國際化為先行點的相關政策和措施，制定和實施區內人員自由流動的相關政策和措施，制定和實施區內投資、貿易和金融服務等便利化的相關政策和措施。

根據新時期廣東、香港和澳門發展的實際，在政策和法律允許的范圍內，繼續開放廣東與香港和澳門在科技、教育、旅游和文化等更寬更廣的合作領域。

（二）建立粵港澳區域自由貿易區的政策支持

繼續放權廣東先行先試特殊政策，賦予廣東向WTO申請享受特別關稅區的待遇；支持廣東與港澳協商建立粵港澳區域自由貿易區的機制；繼續推動實施粵港、粵澳合作框架協議中的相關政策；賦予廣東深化開放金融市場特殊政策，與港澳協商率先在區內先行先試人民幣國際化；按照WTO關于建立和發展自由貿易區的要求，粵港澳三方通過協商簽署自由貿易框架協議和實施細則；中國內地省區的商品貨物、資金、技術設備及人員等進出粵港澳區域自由貿易區，當作進出口或出入境對待。

值得一提的是：在2010年建立的中國—東盟自由貿易區的階段發展過程中，按所簽署的協定，在第一階段中國是與東盟的成員國馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、泰國、新加坡和柬埔寨6個國家先行自由貿易區進行運作活動，而在第二階段（2020年前）中國是與東盟的成員國老撾、緬甸、文萊和越南進行自由貿易區的運作，因此，作為有區域特色的粵港澳區域自由貿易區的建立，也要求適應此階段中國—東盟自由貿易區建設的總體要求，把粵港澳區域自由貿易區的建立和發展，作為中國—東盟建設自由貿易區的重要組成部分加以建設。

（三）建立粵港澳區域自由貿易區的基本設想

考慮到港澳地區不同的政治、經濟和社會制度等，粵港澳區域自由貿易區的建立是在堅持“一國兩制”的條件下，新時期繼續發展粵港澳經濟關系為基本點。按照一個國家內部特有的自由貿易區模式建立，并按照國際上通行的區域自由貿易區的運作方式發展。

1.粵港澳區域自由貿易區核心點是區域性的貿易安排，因此，國內商品貨物貿易關稅互減互免；而且這也是中國—東盟自由貿易區建設的重要組成部分。

2.取消粵港澳區域自由貿易區內各種關稅和非關稅壁壘，全面促進粵港粵澳服務貿易自由化的發展。

3.粵港澳區域自由貿易區各主體通過協商，制定和實施區內服務貿易自由化和人民幣國際化為先行點的相關政策與措施。

4.粵港澳區域自由貿易區各主體通過協商，制定和實施區內人員自由流動的相關政策和措施。

5.粵港澳區域自由貿易區各主體通過協商，制定和實施區內投資、貿易和金融服務等便利化的相關政策和措施。

6.根據新時期廣東、香港和澳門發展的實際，在政策和法律允許的范圍內，繼續開放廣東與香港和澳門在科技、教育、旅游和文化等更寬更廣的合作領域。

五 未來粵港澳經貿關系展望

CEPA實施成效的升級版，必然趨向建立與發展粵港澳區域自由貿易區。粵港澳建立區域自由貿易區是特殊區域一體化的必然。建立粵港澳區域自由貿易區，對于有效整合三地資源，推動區域經濟創新發展，提高競爭力，促進區域經濟一體化新發展具有重要意義和作用。以建立與發展粵港澳區域自由貿易區為引擎，全面推進粵港澳區域經濟一體化發展。眾所周知，粵港澳之間的經貿、科技、旅游、教育和文化等領域的交流合作，一直是中國整體緊密聯系的重要組成部分，并具有厚實的基礎和良好的發展前景。新時期國家提出全面加強和發展港澳關系，有利于促進區域經濟共同發展。國家“十二五”規劃提出堅定不移貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方針。支持香港、澳門充分發揮優勢，在國家整體發展中繼續發揮重要作用。支持香港發展金融、航運、物流、旅游、專業服務、資訊以及其他高增值服務業，支持澳門建設世界旅游休閑中心，因此，新時期加強廣東和香港、澳門交流合作的前景廣闊。

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[1] 周運源，中山大學教授、廣東省產業發展研究院特約研究員。

[2] 翁國民、王玲：《WTO框架下內地與香港更緊密經貿關系安排的若干法律問題剖析》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2004年第2期。