一、全球氣候變化問題的由來及應對

自20世紀七八十年代起，氣候變化問題開始受到國際社會的關注。1979年2月，在瑞士日內瓦召開的第一次世界氣候大會提出，如果大氣中的二氧化碳含量仍快速增加，到21世紀中葉將出現顯著的增溫現象。這是人類歷史上第一次就溫室效應帶來的全球升溫做出判斷。

1988年11月，世界氣象組織（WMO）和聯合國環境規劃署（UNEP）聯合成立政府間氣候變化專門委員會（IPCC），授權其開展對氣候變化的科學評估。目前IPCC共發布了六次評估報告，其中2014年發布的第五次評估報告提出了最有可能實現全球溫升與工業革命前相比不超過2℃目標的排放路徑，即2030年全球二氧化碳等溫室氣體的排放須回到2010年的水平，2050年溫室氣體的排放須較2010年下降40%~70%，到2100年實現零排放。這些研究結論對2015年《巴黎協定》的達成產生了重要影響。第六次評估報告于2022年發布，進一步確認了氣候變化由人類活動引起，并再次強調了氣候變化問題的嚴重性和緊迫性。該報告顯示，2010—2019年全球溫室氣體年平均排放量處于人類歷史最高水平，2019年的溫室氣體排放量達到590億噸，相較于2010年的全球溫室氣體排放量525億噸上升了12%，過去10年平均每年增長了1.3%。在溫室氣體排放量不斷上升的影響下，2011—2020年全球地表平均溫度較1850—1900年上升了1.09℃，比第五次評估報告中發布的數據高出0.29℃。同時，全球氣候風險正在加劇。IPCC將1.5℃的氣溫上升標準作為一個關鍵的臨界點，若超過此臨界點，那么極端天氣、干旱、洪水、海平面上升、海洋酸化等氣候危害將急劇增加。

氣候變化既是環境問題，也是發展問題，還是全球治理體系的重要議題。從IPCC發表的第一次評估報告可以得出兩點結論：一是人類產生的溫室氣體正在使大氣中的溫室氣體濃度顯著增加，從而增強了溫室效應；二是發達國家在近兩百年的工業化進程中，大量消耗化石能源是導致溫室氣體排放量增加的主要原因。

1990年12月，第45屆聯合國大會決定設立政府間談判委員會，談判制定氣候變化國際公約。1992年5月，政府間談判委員會通過了《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱《公約》），于1994年3月21日生效。截至2019年1月，共有197個國家和區域一體化組織成為締約方。我國于1992年11月經全國人大批準《公約》。這是世界上第一個為全面控制溫室氣體排放而制定的國際多邊條約，為人類共同應對全球氣候變化所帶來的經濟和社會影響搭建了基本框架。

為加強《公約》的實施，1997年《公約》第3次締約方大會通過了《京都議定書》。《京都議定書》規定，2008—2012年，39個工業化國家須將年均溫室氣體排放總量在1990年的基礎上減少5.2%。具體削減目標分別為：歐盟15國8%、美國7%、日本6%、加拿大6%、東歐各國5%~8%。同時規定，發達國家可采取三種靈活履約的方式：一是國際排放貿易機制（IET），即發達國家之間的溫室氣體排放權交易，一方將用不完的排放指標有償轉讓給另一方；二是清潔發展機制（CDM），發達國家與發展中國家開展減排項目合作，由發達國家購買減排項目產生的減排量；三是聯合履約機制（JI），發達國家和經濟轉型國家之間開展減排項目合作，一方將項目產生的減排量轉讓給另一方。《京都議定書》于2005年2月正式生效，現有192個締約方，其中我國于1998年簽署了該議定書。為進一步加強國際社會合作，對2020年以后應對氣候變化的國際機制做出安排，2015年12月《公約》第21次締約方大會達成了《巴黎協定》，該協定提出將全球平均氣溫升幅控制在2℃以內的長期目標，并為將氣溫升幅控制在1.5℃以內而努力，同時提出全球實現溫室氣體低排放和可持續發展的共同愿景，致力于全球碳排放盡早達峰，21世紀下半葉實現溫室氣體排放與清除相平衡，鼓勵各方擬定并通報長期溫室氣體低排放的發展戰略。

《巴黎協定》既提出了明確的遠景目標，又強調了各國行動自主性，允許各締約方根據自身經濟社會發展情況，自主提出碳減排等貢獻目標。這種“自下而上”的承諾模式確保了最大范圍的參與度。目前，已有191個締約方提出了自主貢獻目標，涵蓋了全球90%以上的二氧化碳排放量。越來越多的國家正在將《巴黎協定》的要求轉化為國家戰略。2021年11月，《公約》第26次締約方大會召開前后，各締約方積極提交新承諾（見表1-1），當前已有130余個國家宣布凈零排放或碳中和承諾，140余個國家宣布十年內停止毀林，40余個國家承諾逐步停止使用煤電，綠色低碳轉型成為不可阻擋的國際潮流。

表1-1 全球主要能源消費國家或地區“雙碳”時間表

續表

注：“—”代表沒有該項數據。

資料來源：《BP世界能源展望（2020年版）》。

我國積極參與應對氣候變化，在全球氣候治理中起著關鍵作用。在提出“雙碳”目標之后，2020年12月，國家主席習近平在氣候雄心峰會上進一步宣布，到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。[2]國家對外做出碳達峰碳中和的承諾，對內成立中央層面的碳達峰碳中和工作領導小組，組織制定并陸續發布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰碳中和的指導意見，“N”既包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領域和行業的政策措施與行動，也包括發展綠色金融，擴大資金支持和投資。2021年11月，中共中央、國務院先后發布了《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》，并陸續出臺分領域分行業的碳達峰實施方案，以及科技、財政、金融、能源轉型等保障方案，我國綠色低碳轉型從此進入快車道。

中國人民銀行在2021年工作會議上確定了十項重點工作內容，其中第三項為落實碳達峰碳中和重大決策部署，完善綠色金融政策框架和激勵機制，要求做好政策設計和規劃，引導金融資源向綠色發展領域傾斜，增強金融體系管理氣候變化相關風險的能力，推動建設碳排放交易市場為排碳合理定價。逐步健全綠色金融標準體系，明確金融機構監管和信息披露要求，建立政策激勵約束體系，完善綠色金融產品和市場體系，持續推進綠色金融國際合作。這是中國人民銀行首次將綠色金融單獨列為其重點工作內容。