二、17世紀到19世紀的西方行政制度

在近代初期的自由主義經濟時代，西方國家奉行政府不干預的自由放任理論，政府只是消極地充當守夜人的角色。為擺脫封建制度及其重商主義對市場經濟發展的束縛，統治階級通過憲法所確認的政府職能極其有限，只有國防、外交、財政、安全的政治管理職能以及極少的社會職能，國民經濟的運轉完全依靠市場這只看不見的手來調控：在這個時代，人們奉行“最好的政府，最少的管理”的理念，為謀求社會、文化、經濟的發展和繁榮，力圖將行政干預限制在必要的最小限度之內。

在自由主義經濟時代，政府機構并沒有發生明顯的改變，雖然也設置了一些專門用于履行社會公共事務管理的職能部門，但是，用于政治統治的政府機構在整個政府體系中仍然占主導地位。以美國為例，在1789年聯邦政府成立之初，只設置了國務院、陸軍部和財政部，官員僅有300多人，并在隨后相當長的時間內保持相對的穩定。

法國大革命給國家行政帶來了巨大變化。拿破侖統治時期，政府官員的效忠對象從君主轉向國家。政府官員不再是國王的奴仆，而成為政府的服務員。政府官員變成了公共權力的工具，而不是某個人的代理人。政府官員依照法律行事，而不是根據個人的意志行事，政府官員效忠的應該是法律，因為法律表達的是國家的意愿。政府官員效忠目標的轉變，導致的一個直接后果就是行政的法制化。18世紀以后，西方各國開始對政府各部門的權限、管理方式和行為通過憲法以及其他法規詳盡地加以規定，政府職能履行的方式也逐漸由人治轉向法治。行政機關只能在法律授權的范圍內采取行動，政府對社會的管理必須以議會制定的法律為依據，否則，就是無效和非法的。西方國家還通過法律的形式具體規范行政機關及其工作人員行政管理過程，保證行政行為的實施符合法律規定的方式、程序和目的。

從18世紀末到20世紀初，西方國家以立法監督和司法監督為核心的行政監督體系逐步確立。英國、美國、法國制定了《權利法案》《獨立宣言》《人權宣言》等憲法性文件，規定了議會和平民對政府監督的原則，確立了議會對政府的質詢權、調查權、彈劾權和不信任案等基本的行政法制監督制度；魏瑪時代的德國也在憲法中明確提出了國會對部長的彈劾制度和監督政府依法行政的原則。在三權分立架構下，行政權與司法權分離，司法機構也成為行政監督制度中的一個重要主體。司法審查與違憲訴訟構成司法行政監督的主要內容。近一個世紀以來，由于國家對社會經濟生活的干預加強、行政權力上升，防止違法行政和行政權力濫用一直是西方國家公共行政的一個關注焦點。傳統的立法與司法行政監督在西方各國進一步完善，新的監督方式也不斷出現。

近年來，隨著社會的發展、科技的進步，西方國家出現了行政進一步民主化的潮流。一方面，公民監督政府和公民參與行政決策的能力與意愿大為增強。另一方面，西方一些國家采取多種措施加強地方的直接民主，如將地方政府首腦選舉方式改為公民直選、擴大公民公決使用的范圍等。

從文官階層產生到近代文官制度形成，其間經歷了三個時期，即封建專制君主的恩賜官職制時期、個人贍徇制時期和政黨分贓制時期。前兩個時期，即君主統治時期和資產階級掌權初期，政府文職官員職位的獲得，大多是由國家統治者根據個人的好惡而恩賜或憑依私人關系授予的。唯有普魯士在一定程度上是個例外，在18世紀，它就形成了自己的一套官員選拔與培訓方式。高級職位的候選人要擁有良好的履歷，還要完成一段時期的實際工作的訓練，并經過考試才能取得高級職位。恩賜制或政黨分贓制是隨著西方政黨政治和議會制度的形成而出現的。它意味著，一旦某黨的候選人當選，就可將政府職位授予其黨員或助選工作人員。

19世紀中葉以后，恩賜制的弊端日益顯露，同時工業革命也要求建立適應工業社會的行政體制。在汲取古代中國吏制、近代普魯士官僚制度以及資本主義工業管理經驗的基礎上，西方國家相繼進行人事制度改革，恩賜制逐漸為功績制所取代，英國和美國先后建立了國家公務員制度，隨后為西方各國效仿，從而使公共人事管理走上了理性化、科學化的道路。在西方國家公務員制度下，國家公務員按明確的職位等級系列組織起來，每一職務在法律上都有明確規定的權利與義務。國家公務員通過證明其專業能力的考試后方可被錄用，只有在存在重大過錯或者違法的情況下，才能被解職，且有固定的薪金作為報酬。同時國家公務員必須遵守組織的紀律并服從對其行為的控制和監督，其職務的升遷依據資歷和績效由上級確定。國家公務員與公共經費和設備等組織的財產明確分離，亦不可濫用公職。