一、西方行政制度的初步形成

當(dāng)代西方文明主要源于地中海城邦文明（包括古希臘城邦和羅馬共和國(guó)）與羅馬帝國(guó)。單就行政制度形成而言，羅馬帝國(guó)起著更為重要的作用。它高度發(fā)達(dá)的行政制度為后世留下了豐富的遺產(chǎn)。在帝國(guó)時(shí)代向封建社會(huì)過渡時(shí)期的行政管理中，封建關(guān)系在西歐各地相繼確立，西歐逐步形成英吉利、法蘭西、德意志、意大利諸民族國(guó)家。不同的地理?xiàng)l件、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、不同的社會(huì)力量對(duì)比，使西歐各國(guó)的發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)諸多差異，行政制度的演變各有特色。

行政職能主要可以分為政治管理職能、社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能。政治管理主要包括國(guó)防、外交、司法、治安等，是西方政府最古老、最基本的一個(gè)職能。中世紀(jì)西歐各國(guó)的國(guó)王，關(guān)心的主要是防御和審判。中世紀(jì)后期，隨著封建專制君主政體的建立，為獲得財(cái)富、增加稅收，國(guó)家通過政策形式控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的范圍越來越廣，并最終形成了16和17世紀(jì)的重商主義政策。不過，與政治管理職能相比，封建專制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理職能仍然處于較為次要的地位。而且，由于當(dāng)時(shí)技術(shù)手段與社會(huì)條件的限制，封建專制國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的管理與當(dāng)代行政機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)生活的全面滲透更是無法相提并論。

中世紀(jì)初期，西歐各國(guó)君主的權(quán)力有限，行政機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，王廷中最為重要的機(jī)構(gòu)是為國(guó)王提供意見建議的咨詢部門和處理公文的中書部門。在王權(quán)擴(kuò)張的過程中，隨著國(guó)家財(cái)政、外交、軍事、司法事務(wù)日益復(fù)雜化，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)專業(yè)化趨勢(shì)，專門負(fù)責(zé)管理軍事與財(cái)政的部門從原先總攬國(guó)家一切重大事務(wù)的機(jī)構(gòu)中相繼獨(dú)立出來。到封建君主專制時(shí)期，國(guó)家的中央與地方行政機(jī)構(gòu)逐步完善，行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模也有所擴(kuò)大。特別是執(zhí)行重商主義政策的需要，在一些西歐國(guó)家導(dǎo)致新的經(jīng)濟(jì)管理部門的設(shè)立。

中世紀(jì)的行政系統(tǒng)基本上是個(gè)人性質(zhì)的，行政機(jī)構(gòu)與行政官員的權(quán)力來源于君主。只要君主認(rèn)為合適，他就可以隨意建立、撤銷機(jī)構(gòu)，任免、升遷官員。這一時(shí)期，君主一人掌握著國(guó)家的最高統(tǒng)治權(quán)，他凌駕于法律之上，不受法律的約束。而由于受君主的意志支配，控制行政機(jī)構(gòu)行為的法律體系尚不完備或不穩(wěn)定。行政官吏在政治和經(jīng)濟(jì)上自成特殊的集團(tuán)，政府與民眾較少溝通。行政權(quán)與司法權(quán)沒有嚴(yán)格區(qū)分，議會(huì)或等級(jí)會(huì)議要么成為國(guó)王統(tǒng)治的工具，要么干脆不予召開，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)力有限。隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利，西方國(guó)家先后建立起自由民主制度，各國(guó)的行政機(jī)構(gòu)也先后經(jīng)歷了法制化與民主化的過程。

歐洲中世紀(jì)早期的王廷或諸侯，通常是通過豢養(yǎng)的家臣來履行行政職能，并不存在一般意義上的文官。在西歐封建專制政體建立過程中，伴隨著行政事務(wù)的細(xì)致分化、官員群體的增長(zhǎng)，負(fù)責(zé)管理家庭事務(wù)的官員和那些負(fù)責(zé)管理國(guó)家的公共事務(wù)的官員之間發(fā)生了分離，出現(xiàn)了一類由專制君主直接任命和垂直統(tǒng)御、協(xié)助君主進(jìn)行統(tǒng)治、對(duì)君主負(fù)責(zé)的文職人員，這就是歐洲最早的文職官員階層。